L’aide exceptionnelle de solidarité a-t-elle permis de couvrir les coûts du confinement pour les familles?

Par Muriel Pucci, Hélène Périvier et Guillaume Allègre

Les mesures de confinement prises pour lutter contre la diffusion du virus de la covid-19 ont eu des répercussions à la fois sur l’activité des parents et leurs revenus, sur la scolarisation des enfants, et sur les coûts supportés par les familles. Ainsi, selon la situation professionnelle et familiale, certains parents ont télétravaillé, d’autres ont été mis au chômage partiel par leur employeur, d’autres encore ont pu bénéficier du dispositif d’indemnisation de l’arrêt d’activité pour garde d’enfant et une dernière catégorie de parents ont perdu leur emploi (voir le Policy brief OFCE n°65[1]). Seuls les premiers ont conservé leur salaire mais ils ont dû concilier à domicile les exigences de leur employeur et le temps à consacrer à leurs enfants, notamment sur le plan pédagogique. Les deux catégories suivantes ont bénéficié d’un maintien partiel de leur rémunération, le maintien était intégral pour ceux dont le salaire horaire est au niveau du smic. Enfin, les parents ayant perdu leur emploi, ont accédé au chômage indemnisé (allocation d’aide au retour à l’emploi, ARE) ou non en fonction de leur situation au regard de l’assurance chômage.

L’analyse menée dans cette note est centrée sur les effets du confinement sur les familles au RSA, qui ont subi une forte augmentation du coût de l’alimentation, et sur les familles ayant vécu le chômage partiel ou le congé pour garde d’enfant, qui ont supporté une baisse plus ou moins importante de leur revenu. Les calculs considèrent la situation des familles parisiennes qui peuvent bénéficier d’une tarification sociale particulièrement généreuse pour lesquelles la municipalité a mis en place une aide exceptionnelle complémentaire à l’aide nationale. Une annexe permet de comparer la situation de ces familles avec celles vivant à Dijon où la cantine est plus onéreuse. La situation des familles dans lesquelles un parent a perdu son emploi pose des questions complexes qui seront étudiées dans une note dédiée.

Beaucoup de familles d’actifs ont vu leurs revenus d’activité diminuer durant le confinement, et c’est particulièrement le cas des ménages des premiers déciles de niveaux de vie ayant des enfants à charge. En effet, alors que les mesures de confinement ont conduit à fermer les écoles, collèges, lycées et modes de garde pour la plupart des enfants (à l’exception de ceux dont les parents travaillent dans les secteurs d’activité essentielles), la capacité d’adaptation des parents dépend du type d’emploi occupé (cadre, employé ou ouvrier) et du secteur. Dans les couples d’employés et certains couples de cadres, les conjoints ont le plus souvent pu opter pour le télétravail et jongler sur les deux emplois du temps pour s’occuper des enfants. Mais pour d’autre catégories professionnelles ou d’autres secteurs, les possibilités de télétravail étaient plus rares. En outre, lorsqu’un des parents travaillait à l’extérieur du domicile (grande distribution, transport, propreté…) ou dans le cas des parents isolés, le recours à l’arrêt de travail pour garde d’enfant était la seule option.

Au-delà de ces baisses de revenu d’activité[2] liées à l’impossibilité de télétravail ou à la nécessité de garder les enfants, certaine familles sans revenu d’activité ont supporté des coûts spécifiques liés à l’alimentation. Les ménages qui perçoivent le RSA ont souvent recours à des aides alimentaires en temps normal (restos du cœur, autres formes de solidarités locales) et le confinement a réduit considérablement l’accès à ces aides. En ce qui concerne les enfants, de nombreuses villes prennent en charge une partie importante du coût des repas des enfants des ménages à bas revenu. Cette tarification sociale de la cantine conduit à ce qu’un repas à domicile soit plus coûteux qu’un repas à la cantine pour ces ménages dont les enfants n’étaient plus scolarisés. En effet, seuls les enfants de soignants ont été pris en charge par les écoles et les centres de loisir mais ce dispositif d’accompagnement des familles n’a pas été étendu aux autres catégories de « premiers de corvée » (agent de caisse, livreurs, éboueurs, agents d’entretien …). A l’inverse, pour certaines familles de travailleurs, le confinement a pu être associé à une baisse des dépenses à la fois parce que les repas des enfants étaient moins onéreux qu’à la cantine et parce que les adultes eux-mêmes économisaient certains frais professionnels (transport, repas à l’extérieur).

1. Dispositif d’aide exceptionnelle et estimation des coûts liés au confinement

Pour compenser la baisse de niveau de vie liée au confinement et soutenir les ménages les plus en difficulté, les collectivités locales ont pu mettre en place des aides (tablette pour assurer la continuité pédagogique, aide alimentaire …) et ceci de façon inégale sur le territoire et par conséquent difficile à estimer globalement.

Parallèlement, le gouvernement a mis en place une aide exceptionnelle de solidarité versée le 15 mai aux ménages éligibles au RSA, à l’ASS et aux ménages avec enfant(s) bénéficiaires d’aides au logement (tableau 1). Cette décision fait suite à l’allocution présidentielle du 13 avril 2020, elle a été prise en conseil des ministres le 15 avril 2020. L’éligibilité étant calée sur des prestations déjà existantes, le versement par les CAF a été automatique ce qui a permis d’éviter un non-recours, au-delà du non-recours aux prestations existantes, mais cela n’a pas permis de tenir compte des variations de revenu liées aux mesures de confinement et à ses conséquences économiques et sociale à plus long terme. Ainsi, 4.1 millions de foyers, dont près de 5 millions d’enfants, en ont bénéficié pour une enveloppe totale de 900 millions d’euros (Cnaf). Cette aide a particulièrement été ciblée pour aider le surcroît des dépenses liées aux enfants dû au confinement : les trois quarts de cette enveloppe a concerné des ménages avec enfants. Environ 60% des familles monoparentales ont perçu cette aide, 15% des couples avec deux enfants et 35% des couples avec trois enfants (calculs réalisés via le modèle de microsimulation INES – voir INSEE). Verser l’aide aux bénéficiaires du RSA, de l’ASS ou des aides au logement permet de cibler l’aide sur les plus pauvres : 72% des bénéficiaires des aides au logement, appartiennent aux trois premiers déciles de niveau de vie.

La ville de Paris a complété cette aide nationale par un dispositif de soutien aux familles éligibles aux plus bas tarifs de cantine (jusqu’à 1,62€ par repas) pour lesquelles la Caf de Paris a versé 150€ pour le premier enfant et 50€ par enfant supplémentaire.

Ces dispositifs exceptionnels ont-ils permis de couvrir les coûts du confinement ? Pour répondre à cette question nous évaluons deux types de coûts :

1. le coût potentiel lié au fait que l’alimentation a pu coûter plus cher pour les familles à bas revenu en raison d’un recours plus difficile aux solidarités locales (associations, voisinage) et du fait que dans les villes pratiquant une tarification sociale, les enfants ne déjeunaient plus à moindre coût à la cantine[3]. Au-delà des dépenses alimentaires, les familles ont dû faire face à d’autres types de coûts spécifiques liés au suivi scolaire des enfants (équipement ordinateur et connexion internet…). Là encore le rôle des collectivités locales a été important pour soutenir les familles, mais de façon inégale sur le territoire. Mais ce type de coût n’est pas pris en compte dans l’analyse.

• la potentielle perte de revenu liée au basculement dans le dispositif de chômage partiel (ou congé pour garde d’enfant). Les parents au chômage partiel ont en effet pu subir une baisse de leur revenu d’activité mais ils ont également économisé des frais professionnels. En outre, la baisse du revenu primaire a pu entraîner une variation positive ou négative de la prime d’activité qui a donc, selon les cas, partiellement compensé ou au contraire accentué la baisse du revenu primaire.

Pour estimer le coût des repas à domicile, nous utilisons les budgets de référence construits par le Credoc et l’Ires pour l’Onpes[4] en les adaptant à la situation parisienne qui sera retenue pour les cas types (voir tableau 2).

Les coûts des repas à domicile[5] estimés pour les budgets de référence supposent que les ménages achètent l’intégralité de leurs denrées aux prix en vigueur (avec un recours plus important aux grandes surfaces en ville moyennes) qu’à Paris. Or, en réalité, les familles qui touchent le RSA peuvent en temps normal bénéficier de paniers repas ou autres aides alimentaires locales réduisant le poste de dépenses d’alimentation. Nous supposerons que le coût des repas à domicile pour ces familles est réduit relativement aux estimations du tableau 2 en temps normal, mais pas durant le confinement qui a limité l’accès aux solidarités alimentaires.

Pour les familles d’actifs, nous supposons que les coûts des repas à domicile en temps normal sont ceux du tableau 2 mais que ce coût a été accru durant le confinement en raison de difficultés à accéder aux grandes surfaces et de l’impossibilité de déjeuner dans les cantines d’entreprise. Les économies éventuelles liées à l’absence de déjeuners au restaurant les jours de travail ne sont pas prises en compte ici mais elles sont intégrées dans les économies de frais professionnels qui incluent également celles associées aux frais de transport (remboursement du Pass Navigo). Ces économies de frais professionnels sont sans doute très variables et sont très difficile à estimer. Nous retiendrons pour nos calculs l’hypothèse faite par le trésor public en les valorisant par 10% du salaire.

Le tarif de la cantine est calculé à l’aide des barèmes de la ville de Paris qui pratique une tarification sociale particulièrement généreuse (tableau 3). Dans d’autres villes, la cantine peut coûter plus cher aux parents que l’alimentation à domicile (voir annexe).

Nous supposons que les parents isolés ont un ou deux enfants écoliers et que les couples ont 2 enfants écoliers ou 3 enfants dont 2 écoliers et un collégien[6]. Nous étudions pour différentes configurations l’évolution du revenu et des coûts pour ces ménages durant la période de confinement du 16 mars au 19 juin (date de réouverture des écoles).

• Hypothèses retenues pour les cas types

Pour évaluer l’effet de l’aide exceptionnelle sur différentes catégories de ménages, nous nous appuyons sur des cas types, en retenant les types de ménages qui ont été particulièrement ciblés par l’aide (graphiques 1a et 1b) :

• un parent isolé ayant un enfant : 61 % des parents isolés ayant un enfant à charge ont perçu l’aide, et cette catégorie représente 16 % des ménages éligibles selon nos simulations;
• un parent isolé ayant deux enfants : 64 % des parents isolés ayant deux enfants à charge ont perçu l’aide, et cette catégorie représente 11 % des ménages éligibles ;
• un couple ayant deux enfants : 14 % d’entre eux ont perçu l’aide, et ils représentent 10 % des ménages éligibles ;
• un couple ayant trois enfants : 35 % d’entre eux ont perçu l’aide, et ils représentent 11 % des ménages éligibles.

A côté de ces 4 catégories de ménage, nous étudions le cas des personnes seules et couples sans enfant pour mettre en lumière la particularité des familles avec enfant(s). Ces ménages représentent 36% des ménages éligibles et 25% de l’aide versée.

Pour les personnes seules ou couples sans enfant, les couples avec 2 ou 3 enfants et les parents isolés avec 1 ou 2 enfants, nous estimons l’impact du confinement sur le revenu net du coût de l’alimentation lorsque leurs revenus d’activité sont faibles (inférieurs à 1,5 smic) voir nuls, ce qui correspond aux bénéficiaires potentiels des aides exceptionnelles. Nous supposons que les familles n’ont pas eu accès à la cantine durant 3 mois (du 16 mars au 19 juin) et du subir un surcoût de l’alimentation à domicile durant cette même période, en considérant que le nombre de jours de cantine « perdus » dépend de l’activité des parents (centre de loisir du mercredi s’ils travaillent à plein temps uniquement). L’ensemble des hypothèses est présenté de manière détaillée dans l’annexe 1. 

• Evaluation de la situation des ménages selon leur configuration

Les graphiques 2 – cas types 1 à 4- illustrent les pertes supportées par les ménages ainsi que la compensation plus ou moins importante par les aides exceptionnelles. Le montant de ces aides versées en une seule fois pour 3 mois de confinement a été divisé par trois pour être comparable aux revenus mensuels.

Pour les ménages sans enfant bénéficiaires du RSA avant le confinement (Graphique 2, cas type 1), l’aide exceptionnelle de l’Etat a permis de couvrir une grande partie du surcoût de l’alimentation pour les personnes seules mais le niveau de vie des couples ont été moins protégés puisque le montant de l’aide était le même pour un ou deux adultes sans enfant. Notons toutefois que le reste à charge a été estimé en supposant que l’aide alimentaire issue de solidarités associatives et locales couvrait en temps normal 30% du coût de l’alimentation. Dans le cas des ménages aux RSA ayant des enfants, l’aide exceptionnelle nationale n’a pas suffi à compenser le surcoût de l’alimentation dans une ville comme Paris où la cantine est très peu chère pour ces enfants. Mais l’aide additionnelle accordé par la ville de Paris a comblé l’écart, les couples avec enfant restant perdants, au même titre que les couples sans enfant.

Pour les ménages dans lesquels le ou les adulte(s) gagnai(en)t le smic avant le confinement, l’aide nationale a pu être versée aux parents isolés et aux couples avec 3 enfants bénéficiant d’une aide au logement mais pas aux autres ménages. Seules les familles monoparentales avec 2 enfants pouvaient prétendre à l’aide de la ville de Paris.

La variation du revenu liée au confinement dépend du taux de compensation du salaire par l’indemnité de chômage partiel. En effet, lorsque le salaire horaire est égal au smic (cas type 2), la compensation est totale alors qu’à revenu mensuel égal, si le salaire horaire est supérieur au smic, l’indemnité de chômage partiel ne compense que 84% du salaire (cas type 3 où le parent travaillait à 80% au taux horaire de 1,25 smic). Dans les deux cas, on considère que le travailleur au chômage partiel a économisé environ 122€ de frais professionnels (10% de sa rémunération).

A revenu d’activité inchangé (cas type 2), l’aide nationale a relativement bien compensé le surcoût de l’alimentation, relativement faible pour les familles monoparentales avec un enfant et les couples avec deux ou trois enfants pour lesquels un repas à la cantine est plus cher qu’à domicile pour ce niveau de revenu (2,28€ contre 1,78€). Les familles monoparentales avec deux enfants qui doivent quant à elles supporter un coût du repas des enfants plus élevé à domicile bénéficient de l’aide de la ville de Paris ce qui leur permet, au total, de ne pas y perdre sur le budget alimentation. Ces familles ayant pu économiser les frais professionnels pour le travailleur au chômage partiel, leur revenu net des frais professionnels et du coût de l’alimentation a pu augmenter dans toutes les configurations familiales. Ce résultat est toutefois à nuancer par notre hypothèse que les frais professionnels représentent 10% du salaire, ce qui est probablement une estimation haute pour les ménages gagnant le smic.

En revanche, lorsque l’indemnité de chômage partiel était inférieure au salaire (cas type 3) toutes les configurations étudiées ont vu leur revenu disponible net des frais professionnels et du coût de l’alimentation diminuer, à l’exception des familles monoparentales avec deux enfant. Cela laisse penser que les dispositifs exceptionnels ont été conçus pour compenser une augmentation exceptionnelle du coût de l’alimentation plutôt que des pertes de revenu professionnels nets. On peut noter qu’au niveau du smic mensuel, la variation de la prime d’activité a pu, selon les configurations, soit compenser en partie la baisse du revenu soit l’amplifier. Cela s’explique par le profil « en chapeau » de cette aide : elle est d’abord croissante avec le salaire puis décroissante, avec un point de maximum dépendant de la configuration familiale.

Avec un salaire de 1,5 smic mensuel, seules les familles monoparentales ont pu recevoir une aide nationale, car elles seules peuvent bénéficier d’une aide au logement avec ce salaire. Aucune des configurations étudiées n’était éligible à l’aide de la ville de Paris ce qui s’explique par le fait qu’à ce niveau de revenu, les repas à la cantine sont plus chers qu’à domicile. (Graphique 2, cas type 4). Dans la plupart des cas, une augmentation de la prime d’activité a en partie compensé la baisse du revenu d’activité, mais ce n’est pas le cas pour les couples sans enfant ou avec 3 enfants qui ne sont pas éligibles à la prime d’activité à ce niveau de salaire[7]. Malgré la baisse des frais professionnels (estimée à 183^e à ce niveau de salaire), le revenu net des frais professionnels et alimentaires a baissé dan toutes les configurations familiales, à l’exception des familles monoparentales avec deux enfants.

Au total, les aides nationale et locale ont permis de compenser l’augmentation du coût des repas pour les ménages modestes, ce qui était en partie l’objectif. L’aide nationale a plutôt compensé la hausse du coût de l’alimentation durant le confinement (moindre recours aux aides alimentaires et augmentation du prix en magasin) tandis que l’aide de la ville de Paris compensait plutôt le surcoût des repas à domicile pour les enfants bénéficiant de tarifs de cantine très avantageux (l’aide était explicitement ciblée sur les ménages bénéficiant des tarifs de cantine scolaire les plus bas). Par contre, les aides nationale et locale n’ont pas compensé la perte de revenus pour les individus subissant un chômage partiel lorsque leur rémunération était supérieure au Smic horaire. Il semble donc que les aides exceptionnelles étaient plutôt destinées à compenser des coûts exceptionnels que des pertes temporaires de revenu nets des frais professionnels. Toutefois, l’indemnité de chômage partiel étant traitée comme un revenu d’activité pour le calcul de la prime d’activité, cette prestation de soutien aux bas salaires a pu dans certain cas compenser en partie la perte due au chômage partiel. Cette possibilité de cumuler partiellement l’indemnité de chômage partiel et la prime d’activité ne s’applique pas à l’allocation chômage classique (ARE). Pour les travailleurs qui ont perdu leur emploi lors de la crise sanitaire que nous traversons, la baisse, voire la perte, de la Prime d’activité pour les chômeurs indemnisés a pu exacerber l’impact de la crise économique sur la pauvreté. Cette question fera l’objet d’une note spécifique.

Annexe 1 : Hypothèses retenues pour les cas types

Les hypothèses retenues en termes de revenus, de recours aux solidarités et de recours à la cantine sont les suivantes

Cas types 1 : des ménages sans revenu primaire

• S’il n’y avait pas eu de confinement,
  • le coût des repas à domicile aurait été réduit de 30% grâce aux solidarités associatives ou de voisinage ;
  • les enfants auraient été à la cantine 4 jours par semaine, y compris pendant les vacances scolaires (centre de loisir) pour les écoliers mais pas pour les collégiens.
• Avec le confinement,
  • le coût des repas à domicile est augmenté du fait de l’impossibilité de  recourir aux solidarités associatives ou de voisinage ;
  • tous les repas des enfants sont pris à domicile durant 14 semaines.

Cas types 2 : des ménages dont les adultes travaillent à temps complet au Smic

• S’il n’y avait pas eu de confinement,
  • les écoliers auraient été à la cantine 5 jours par semaine, y compris pendant les vacances scolaires et les collégiens 4 jours par semaine hors vacances scolaires ;
  • Les parents auraient supporté des frais professionnels à hauteur de 10% de leur rémunération.
• Avec le confinement,
  • un adulte passe au chômage partiel sans perte de revenu car le dispositif couvre l’intégralité de la perte de revenu pour une rémunération au smic horaire ; il n’a plus de frais professionnels ;
  • le coût des repas à domicile accru de 10% du fait d’un moindre accès à des grandes surfaces ;
  • Tous les repas des enfants sont pris à domicile durant 14 semaines.

Cas types 3 : des ménages dont les adultes gagnent l’équivalent d’un Smic à temps plein, l’un d’eux travaille à 80% (au taux horaire de 1,25 Smic) et se trouve au chômage partiel durant le confinement.

• S’il n’y avait pas eu de confinement,
  • les enfants auraient été à la cantine 4 jours par semaine, y compris pendant les vacances scolaires (centre de loisir) pour les écoliers mais pas pour les collégiens ;
  • Les parents auraient supporté des frais professionnels à hauteur de 10% de leur rémunération.
• Avec le confinement,
  • l’adulte travaillant à temps partiel passe au chômage partiel avec une perte de revenu car le dispositif ne couvre que 84% de la rémunération pour ce niveau de salaire horaire mais il n’a plus de frais professionnels ;
  • le coût des repas à domicile accru de 10% ;
  • tous les repas des enfants sont pris à domicile durant 14 semaines.

Cas types 4 : des ménages dont les adultes travaillent à temps complet pour un salaire horaire de  1,5 Smic

• S’il n’y avait pas eu de confinement,
  • les écoliers auraient été à la cantine 5 jours par semaine, y compris pendant les vacances scolaires et les collégiens 4 jours par semaine hors vacances scolaires ;
  • Les parents auraient supporté des frais professionnels à hauteur de 10% de leur rémunération.
• Avec le confinement,
  • un adulte est au chômage partiel avec une perte de revenu car le dispositif ne couvre que 84% de la rémunération pour ce niveau de salaire horaire mais il n’a plus de frais professionnels ;
  • le coût des repas à domicile accru de 10% ;
  • tous les repas des enfants sont pris à domicile durant 14 semaines.

Annexe 2 : Coût du repas des enfants sur 3 mois et aides locales à Paris et Dijon

La situation de la ville de Paris étudiée dans cette note est spécifique en raison d’une part du coût des repas à domicile, qui peut être plus élevé qu’en province, et d’autre part de la tarification de la cantine très avantageuse pour les familles à bas revenu. Les graphiques ci-dessous permettent d’illustrer cette spécificité par comparaison avec la ville de Dijon. A Dijon, l’alimentation à domicile est moins chère qu’à Paris mais la tarification de la cantine est un peu plus chère pour les écoliers (voir tableau ci-dessous) et beaucoup plus chère pour les collégiens (tarif unique de 3,7€).

La ville de Dijon a mis en place une aide pour les familles consistant à exonérer de frais de cantine scolaire de janvier à juin. 

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[1] Selon le Département Analyse et Prévision, durant le confinement, le télétravail a concerné 9,3 millions de salariés, l’activité partielle, 7,1 millions dont 1,1 pour garde d’enfants ; 0,6 million d’emplois ont été détruits.

[2] Jusqu’au 30 avril, les salariés bénéficiant d’un arrêt de travail dérogatoire pour garde d’enfant étaient indemnisés à hauteur de 90% de leur salaire.

[3] Dans les collectivités locales qui appliquent une tarification sociale généreuse des frais de cantine, la perte a pu être substantielle. En revanche pour les villes dans lesquelles le tarif de la cantine reste élevé même pour les familles modestes, le confinement a pu mécaniquement conduire à une baisse des dépenses sur ce poste de consommation.

[4] Voir https://onpes.gouv.fr/les-budgets-de-reference-618.html pour les budgets de 2014 en ville moyenne. Ces budgets ont été actualisé comme l’inflation jusqu’en mars 2020 et un coefficient de 1,065 a été appliqué pour passer du coût des repas en ville moyenne à celui observé à Paris, conformément à la méthodologie adoptée par le Credoc pour les budgets de référence dans la métropole du Grand paris (rapport à paraître).

[5] Ces coûts sont ensuite corrigés dans les budgets de référence pour tenir compte de repas pris à l’extérieur du domicile (restaurant, cantine scolaire…).

[6] Dans l’annexe comparant les villes de Paris et de Dijon, on ajoute une variante avec un écolier et un collégien dans les ménages avec 2 enfants.

[7] Pour les couples avec 3 enfants, cela s’explique par le fait que les allocations familiales et le complément familial sont déduits de la prime.