Stéphane Auray
et Aurélien Eyquem

La forte mondialisation des économies a accru
l’intérêt que l’on se doit de porter à l’importance des marges bénéficiaires
des entreprises tournées vers l’international. Il sera entendu par marge
bénéficiaire le différentiel entre le coût marginal de production et le prix de
vente. Les évidences empiriques s’accumulent pour montrer que ces marges ont beaucoup
augmenté ces dernières années (Autor, Dorn, Katz, Patterson, et Reenen, 2017 ;
Loecker, Eeckhout, et Unger, 2020) et que les grandes entreprises représentent
une part croissante des fluctuations agrégées (Gabaix, 2011). Par ailleurs, la
dispersion des marges bénéficiaires est considérée dans la littérature comme
une source potentielle de mauvaise allocation des ressources – capital et
travail –, que ce soit au sein d’économies considérées fermées aux échanges
internationaux (voir Restuccia et Rogerson, 2008) ou encore, par exemple, Baqaee
et Farhi, 2020) mais également au sein des économies considérées ouvertes aux
échanges commerciaux (Holmes, Hsu et Lee, 2014 ou Edmond, Midrigan et Xu, 2015).
Enfin, il a été montré récemment par Gaubert et Itskhoki (2020) que ces marges sont
un déterminant essentiel de l’origine granulaire – liée à l’activité des
grandes firmes exportatrices – des avantages comparatifs, autrement dit un déterminant
de la compétitivité dans les échanges.

Dans un article récent (Auray et Eyquem, 2021) nous
introduisons une dispersion des marges bénéficiaires en supposant une
tarification stratégique via une concurrence
à la Bertrand dans un modèle à deux
pays avec effets de variété endogène et commerce international à la Ghironi et Melitz (2005). Notre but
est de comprendre l’interaction entre ces marges, la productivité des
entreprises et les phénomènes d’entrée et de sortie sur les marchés domestiques
comme étrangers. S’il existe des distorsions dans l’allocation des ressources,
comme c’est généralement le cas dans ces modèles, notre objectif corollaire est
d’étudier la mise en œuvre de politiques fiscales optimales.

Dans les modèles à firmes hétérogènes tels que celui
de Ghironi et Melitz (2005), les firmes sont supposées hétérogènes en termes de
productivité individuelle. Les firmes les plus productives sont plus
susceptibles d’entrer sur les marchés parce qu’elles sont plus à même de payer
les coûts fixes d’entrée, que ce soit sur les marchés locaux ou à
l’exportation. Par ailleurs ces firmes étant plus efficaces, elles produisent à
des coûts plus faibles, ce qui leur permet de s’arroger de plus grandes parts
de marché. Ces effets qui semblent relativement intuitifs ont déjà été
largement validés empiriquement. De manière générale, l’introduction de
comportements de tarification stratégique permet aux entreprises ayant les plus
grandes parts de marché de bénéficier d’un plus grand pouvoir de fixation des
prix qui les conduit à extraire des marges plus importantes – étant entendu que
les prix de vente qui en résultent peuvent quant à eux se révéler inférieurs à
ceux de leurs concurrents. Une littérature croissante sur le commerce
international souligne l’importance de ces comportements stratégiques et de la
dispersion des marges qui en résulte dans la détermination des schémas
d’ouverture au commerce ou de leur composition sectorielle (voir par exemple
Bernard, Eaton, Jensen et Kortum, 2003) ; Melitz et Ottaviano, 2008 ;
Atkeson et Burstein, 2008) mais dans l’ampleur des gains de bien-être liés au commerce
(Edmond, Midrigan et Xu, 2015). En effet, l’ouverture au commerce, au-delà de
ses effets habituels, pourrait réduire les effets néfastes de la dispersion des
marges via l’augmentation de la
concurrence qui en résulte et donc accroître ses effets positifs.

Tout d’abord et tel qu’anticipé, lorsque la politique fiscale est passive, la concurrence à la Bertrand génère une répartition des marges telle que les entreprises de plus grande taille – donc les productives – proposent des tarifications plus faibles, attirent des parts de marché plus importantes et obtiennent des marges bénéficiaires plus importantes. De plus, Le mécanisme de sélection des entreprises exportatrices décrit par Melitz (2003) implique que ces dernières sont plus productives et facturent donc des marges bénéficiaires plus élevées. Ces résultats sont intuitifs et correspondent à la distribution observée des marges (voir Holmes, Hsu,et Lee, 2014).

Deuxièmement, nous caractérisons l’allocation optimale des
ressources et montrons comment elle peut être mise en œuvre. Le meilleur
équilibre possible corrige intégralement les distorsions de prix, implique une
dispersion nulle des marges et un niveau quasi-nul de ces marges. Il est mis en
œuvre, comme souvent dans cette littérature, par de généreuses subventions qui
annulent les marges tout en préservant l’incitation des entreprises à entrer
sur les marchés nationaux et d’exportation, c’est-à-dire en leur permettant de
couvrir les coûts fixes d’entrée. Cet équilibre de premier rang peut être mis
en place en utilisant une combinaison de subventions des ventes spécifiques à chaque
entreprise, un régime d’imposition des bénéfices différencié entre entreprises
non-exportatrices et exportatrices et une fiscalité spécifique sur travail.

Dans un modèle similaire où les marges sont supposées
identiques à toutes les entreprises, le meilleur équilibre est identique mais,
en revanche, beaucoup plus facile à mettre en œuvre grâce à un seul instrument de
politique économique : une subvention uniforme et variable dans le temps pour
toutes les entreprises.

Dans les deux cas, les gains associés à de telles politiques
sont très importants par rapport au laisser-faire, représentant un
accroissement potentiel de la consommation des ménages de l’ordre de 15%. Cependant,
compte tenu de la complexité de la mise en œuvre d’un régime avec des marges hétérogènes
et au regard de son coût pour les finances publiques, supérieur à 20% du PIB –
la mise en œuvre nécessite d’importants montants de subventions, que les marges
soient hétérogènes ou homogènes – nous considérons les politiques alternatives
de second rang, où le nombre d’instruments de politique économique est limité
et où l’on impose que le budget du gouvernement soit équilibré. Nous constatons
que ces restrictions réduisent considérablement la capacité des décideurs à
réduire les pertes de bien-être associées à l’équilibre de laisser-faire, et
que seulement un tiers des gains potentiels de bien-être peuvent être mis en
œuvre dans ce cas.

Troisièmement, alors que les allocations de premier rang
sont indépendantes du degré du comportement de tarification, nous constatons
que les pertes de bien-être observées dans l’équilibre de laisser-faire sont
inférieures lorsque les marges sont hétérogènes et supérieures en moyennes aux
marges observées en l’absence de tarification stratégique. Même si cela peut
sembler surprenant, le résultat peut être rationalisé en considérant les effets
de la dispersion des marges à la fois sur la marge intensive – quantité produite
par entreprise – et sur la marge extensive – le nombre d’entreprises sur les
marchés. En effet, la concurrence à la
Bertrand implique que la dispersion et le niveau moyen des marges sont
positivement liés. La dispersion des marges augmente ainsi le niveau des marges
avec deux effets. D’une part, toutes choses égales par ailleurs, des marges plus
élevées réduisent la quantité produite par chaque entreprise – la marge
intensive – et induisent une mauvaise allocation des ressources qui génère des
pertes de bien-être. D’autre part, des marges bénéficiaires plus élevées
impliquent des bénéfices attendus plus élevés pour les entrants potentiels, ce
qui stimule l’entrée et augmente ainsi le nombre d’entreprises existantes – la
marge extensive. Selon notre modèle, les gains de bien-être associés au second
effet dominent les pertes de bien-être associées au premier effet. Le résultat
implique donc que la dispersion des marges bénéficiaires peut générer des gains
de bien-être, du moins lorsque aucune autre politique fiscale ou industrielle
n’est menée.

Quatrièmement, alors que les résultats précédents sont
principalement concentrés sur les implications de notre modèle et des
politiques optimales associées en moyenne au cours du temps, nous étudions
également les leurs propriétés dynamiques. Dans le cadre de politiques fiscales
passives (laisser-faire), lorsque l’économie subit des chocs de productivité
agrégés – technologiques par exemple – le modèle se comporte globalement comme
le modèle à la Ghironi et Melitz (2005). Une prédiction originale de notre
modèle est que les marges bénéficiaires sont globalement contracycliques tandis
que les marges bénéficiaires à l’exportation sont procycliques. La politique
optimale implique des ajustements des taux d’imposition afin de renverser cette
tendance, d’aligner toutes les marges au long du cycle économique et de rendre
toutes les marges procycliques. Ces résultats sont conformes aux conclusions des
études qui concentrent le comportement cyclique optimal des marges avec firmes
hétérogènes dans des modèles d’économies fermées (Bilbiie, Ghironi et Melitz,
2019) et ouvertes (Cacciatore et Ghironi, 2020). Pour autant, conditionnellement
à des chocs de productivité agrégés, la dispersion des marges bénéficiaires a
peu d’effets quantitativement en comparaison d’un modèle similaire avec marges
homogènes.

Enfin, dans l’esprit de Edmond, Midrigan et Xu (2015), nous
menons une expérience de libéralisation commerciale par laquelle les coûts du
commerce diminuent progressivement et définitivement à presque zéro. Nous
constatons que les gains de bien-être à long terme sont beaucoup plus
importants lorsque la politique conduite est optimale. D’autre part,
l’équilibre de laisser-faire indique que les gains de bien-être à court terme
sont affectés par la dispersion des marges. En effet, la dispersion des marges
affecte la dynamique de création des entreprises résultant d’une libéralisation
des échanges de manière critique. Comme dans Edmond, Midrigan et Xu (2015), la
dispersion des marges réduit les gains de bien-être à long terme du commerce,
mais pour une raison différente : elle affecte le dynamisme dans la création d’entreprises
et réduit le nombre d’entreprises à long terme. Cependant, puisque dans ce cas,
moins de ressources sont investies à court terme pour créer de nouvelles
entreprises, la consommation augmente davantage à la marge intensive à court et
moyen termes – moins de 10 ans. Alors que les gains de bien-être à long terme
de l’intégration commerciale varient de 12% à 14,5% selon les étalonnages, les
gains de bien-être à court terme avec marges hétérogènes peuvent être jusqu’à 3%
plus importants qu’avec marges homogènes.

Les conclusions de cette étude conduisent à une
approche plus nuancée des marges bénéficiaires des entreprises que celle
habituellement avancée par la littérature. En effet, si ces marges et leur
dispersion ont bien des effets négatifs sur l’économie, elles ont également un
rôle important à jouer dans les phénomènes d’entrée de firmes et de
participation aux marchés internationaux. Nos travaux viennent en complément
d’une approche strictement microéconomique des questions de politique
industrielle, qui conclurait de manière univoque quant à la nocivité des
pouvoirs de marchés à l’origine de ces marges. À ce titre, à la manière de
Schumpeter, ils convoquent une vision plus équilibrée du rôle des marges des
entreprises dans les économies modernes qui ferait état d’une tension entre
distorsions de concurrence et incitations à la création d’entreprises.

Références bibliographiques

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Stéphane et Aurélien Eyquem, 2021, « The dispersion of Mark-ups in an Open Economy ».

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Impact of Trade on Intra-Industry Reallocations and Aggregate Industry Productivity », Econometrica, 71(6):1695-1725.

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Restuccia
Diego et Richard Rogerson, 2008, « Policy Distortions and Aggregate Productivity with
Heterogeneous Establishments »,
Review of Economic
Dynamics, 11(4):707-720.

par Elliot Aurissergues (Économiste à l’OFCE)

Alors que les contraintes sanitaires engendrées par la pandémie continuent de peser en 2021, l’enjeu est de faire revenir rapidement le PIB et l’emploi à leur niveau d’avant-crise. Cependant, l’incertitude des firmes sur leurs niveaux d’activité et leurs profits dans les années à venir pourrait ralentir la reprise. Pour faire face à de possibles effets négatifs durables de la crise, et alors qu’elles sont fragilisées par leurs pertes de 2020, les entreprises pourraient vouloir restaurer, voire accroître leurs marges, avec, à la clé, de nombreuses restructurations et destructions d’emploi. La reprise économique sera plus rapide si elles ont une réelle visibilité au-delà de 2021. Je propose un mécanisme qui donnerait aux entreprises qui le souhaitent, davantage de visibilité sur leur trésorerie et leur profitabilité à moyen terme, et qui serait peu coûteux à long terme pour les finances publiques.

L’incertitude sur l’après pandémie va peser sur la
reprise

Sur le plan économique, la pandémie
constitue une crise atypique. Elle combine des chocs d’approvisionnement,
d’offre de travail et une baisse largement contrainte de la consommation (Dauvin
et Sampognaro, 2021). Peu d’épisodes récents sont susceptibles de fournir des
points de comparaison utiles aux acteurs économiques. Certains éléments
pointent vers un retour rapide à la normale : le dynamisme de certaines
économies asiatiques, en particulier de l’économie chinoise, la résilience de
l’économie américaine, ou encore la politique budgétaire de l’administration
Biden. D’autres facteurs peuvent à l’inverse limiter la croissance économique dans
les années à venir. Les lourdes pertes de certaines entreprises risquent d’engendrer
une vague de faillites (Guerini et al.,
2020 ; Heyer, 2020), avec de possibles effets négatifs sur la productivité
ou l’emploi de certaines catégories de travailleurs.  Certaines habitudes de consommation
pourraient être durablement modifiées, impactant fortement certains secteurs
comme l’aéronautique ou le commerce de détail. Les trajectoires de certaines
économies émergentes représentent une autre inconnue car elles ne peuvent pas
se permettre le même niveau de soutien budgétaire que les économies américaines
ou européennes. Enfin, la concentration du choc sur des secteurs employant
surtout des travailleurs faiblement qualifiés risque d’accroître les inégalités
à l’intérieur des différents pays et, ainsi, engendrer une nouvelle hausse de
l’épargne au niveau mondial. Certains indicateurs traduisent cette incertitude
toujours forte. Le VIX qui représente la volatilité du prix des actions
américaines, telle qu’anticipée par les acteurs du marché, demeure deux fois
plus élevé qu’avant la crise et est comparable aux niveaux atteints lors de la
crise Dotcom (voir graphique 1). En
France, les climats des affaires et de l’emploi ont fortement rebondi depuis
leur plus bas historique de mars-avril 2020 mais restent au même niveau qu’au
plus bas de la crise de la zone euro en 2012-2013 (voir graphique 2).

La littérature montre que l’incertitude sur la trajectoire de l’économie à moyen terme affecte le comportement des entreprises dès aujourd’hui. En l’identifiant à la volatilité du prix des actions, Bloom (2009) suggère qu’elle a un impact négatif significatif sur le PIB et l’emploi aux États-Unis. De nombreux autres travaux, utilisant des méthodologies différentes, sont venus confirmer cette idée[1]. Après une récession aussi grave que celle de 2020, l’incertitude pourrait avoir des répercussions encore plus importantes.  Des effets habituellement de second ordre peuvent suffire à faire dérailler la reprise économique.

Une proposition pour donner de la visibilité aux
entreprises

Les mesures du plan de relance actuel
portent essentiellement sur 2021 et 2022 et n’offrent pas une visibilité aux
entreprises sur leur activité ou leur trésorerie au-delà de 2022. Il est vrai
qu’il est difficile pour le gouvernement actuel d’engager des dépenses
importantes que devront assumer les futurs gouvernements. Il est cependant
possible d’envisager des mesures relativement fortes mais dont le coût
budgétaire sur les dix prochaines années (et donc l’impact sur la marge de
manœuvre budgétaire des futurs gouvernements) serait limité.

Proposition : Donner aux
entreprises l’option suivante :
une subvention de 10% de la masse salariale sous 3 SMIC entre 2022 et 2026 en
échange d’un impôt supplémentaire de 5% sur l’excédent brut d’exploitation (EBE)
sur la période 2022-2030.

Pour les entreprises demandant à en bénéficier,
ce dispositif est l’équivalent fiscal
d’une recapitalisation temporaire. Elles échangent une subvention
aujourd’hui contre une fraction de leurs bénéfices demain. Le coût du capital implicite
serait particulièrement attractif. Le dispositif est calibré pour que son
« taux d’intérêt » (donné par le ratio entre la somme des taxes
supplémentaires sur 2022-2030 et la somme des subventions sur 2022-2026) soit proche
de 0% pour une entreprise française « moyenne ». Ce taux serait plus
faible a posteriori pour les entreprises qui auront moins bien performé que
prévu. Par rapport à d’autres méthodes de recapitalisation comme les
prises de participations directes de la puissance publique ou la transformation
des prêts en quasi fonds propres, il n’y a pas de risque de perte de contrôle
de l’entreprise pour les actionnaires actuels.

L’avantage du dispositif est qu’il cible
automatiquement les entreprises qui en ont le plus besoin. Les entreprises
anticipant de possibles difficultés économiques durant les prochaines années,
et les activités à forte intensité en emploi, vont s’auto-sélectionner, les
autres n’ayant pas intérêt à demander la subvention. Celle-ci étant décaissée
progressivement, les entreprises qui maintiennent durablement l’emploi sur la
période seront favorisées. Les entreprises à forte intensité de capital ou à
forte croissance ne seraient pas pénalisées puisque le dispositif resterait
optionnel. La taxe additionnelle sur l’EBE est temporaire et ne devrait pas
avoir d’effets négatifs sur l’investissement des entreprises demandeuses.

Le coût en terme de dette publique à
l’horizon 2030 serait faible. Sur les 8 ans, le dispositif coûterait environ 10
milliards[2]
d’euros, soit 0,4 point de PIB, si toutes les entreprises demandaient à en
bénéficier. L’effet d’auto-sélection des entreprises accroîtrait le coût moyen
par entreprise bénéficiaire mais en diminuerait aussi le nombre et aurait donc
un impact ambigu sur le coût total. Celui-ci ne prend pas en compte les effets
bénéfiques du dispositif sur les finances publiques s’il permet d’éviter des
destructions d’emploi ou le non remboursement de certains prêts garantis. L’impulsion
budgétaire sur 2022-2025 pourrait être en revanche assez forte, de l’ordre de 1
à 1,5 point de PIB par an (soit de 4 à 6 points de PIB sur les 4 ans) mais serait
contrebalancé par un surcroît automatique de recettes sur 2025-2030[3].

Bibliographie

Bachmann R, S. Elstner et E. Sims, 2013, « Uncertainty and Economic Activity: Evidence from
Business Survey Data », AEJ  macroeconomics,
https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/mac.5.2.217

Belianska A, A. Eyquem et C. Poilly, 2021, « The Transmission Channels of Government Spending Uncertainty », working paper, https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-03160370

Bloom N., 2009, « The impact of uncertainty shocks », Econometrica, https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.3982/ECTA6248

Dauvin M et R. Sampognaro, 2021, « Dans Les Coulisses du Confinement: Modélisation de chocs simultanes d’offre et de demande », OFCE working papers, https://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/dtravail/OFCEWP2021-05.pdf

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J. et P. Guerron-Quintana, 2011, « Risk Matters: The
Real Effects of Volatility Shocks », American Economic Review, https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/aer.101.6.2530

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J. et P. Guerron-Quintana, 2015, « Fiscal volatility
shocks and economic activity », American Economic Review, https://www.aeaweb.org/articles?id=10.1257/aer.20121236

Guerini M., L. Nesta, X. ragot et S.
Schiavo, 2020, « Firm liquidity and solvency under the
Covid-19 lockdown in France », OFCE
politcy brief, https://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/pbrief/2020/OFCEpbrief76.pdf

Heyer E., 2020, « Défaillances d’entreprises et destructions d’emplois: une estimation de la relation sur données macro-sectorielles », Revue de l’OFCE, https://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/revue/7-168OFCE.pdf

---

[1] Fernandez-Villaverde,
Guerron-Quintana, Rubio-Ramirez et Uribe (2011) montrent qu’une volatilité
accrue des taux d’intérêt a des effets déstabilisants sur les économies
d’Amérique latine. Ces mêmes auteurs suggèrent, dans un article de 2015, qu’une
incertitude accrue sur la future politique budgétaire américaine conduit les
entreprises à accroître leurs marges, réduisant l’activité économique. Ce
résultat est confirmé par Belianska, Eyquem et Poilly (2021) pour la zone euro.
En utilisant les enquêtes sur la confiance des consommateurs, Bachmann et Sims
(2012) montrent que des consommateurs pessimistes réduisent l’efficacité de la
politique budgétaire en période de récession. Enfin, l’incertitude des chefs
d’entreprises a un impact négatif sur la production comme le montrent les
données allemandes mobilisées par Bachmann, Elstner et Sims (2013).

[2] La masse salariale sous 3 SMIC était en 2019 de
l’ordre de 480 mds d’euros (le total des salaires et traitements bruts
représentaient 640 mds d’euros pour les sociétés non financières et les
dernières données de l’INSEE suggèrent que les salaires sous 3 SMIC
représentent 75% de la masse salariale, montant qui par ailleurs semble
cohérent avec les données sur le coût du CICE). L’EBE des sociétés non
financières était de 420 mds d’euros. En se basant sur ces chiffres 2019 et si
toutes les entreprises demandaient à bénéficier du dispositif, la subvention
totale s’élèverait à 0,1*480*4 soit 196 mds d’euros. L’impôt sur l’EBE
rapporterait sous les mêmes hypothèses 0,05*420*8+0,05*196 (5% de la subvention
sera récupérée via le surcroît d’EBE)
soit 186 mds d’euros.

[3] Ce surcroît de recettes fiscales ne devrait pas
pénaliser l’activité sur cette période car (i) il concernera les revenus du
capital pour lesquels la propension marginale à consommer est plutôt faible et
(ii) il devrait être correctement anticipé par les entreprises bénéficiaires.

par Pierre Aldama

Entre 1999 et 2019, à la veille de la pandémie de la Covid-19, les dettes
publiques avaient augmenté en moyenne de 20 points de PIB dans les 11 plus
anciens membres de la zone euro. Cette hausse des dettes publiques est
communément attribuée aux déficits budgétaires structurels, en particulier ceux
d’avant-crise et dans les pays du « Sud ». Cependant, quelle est
vraiment la part du stock de dette publique en 2019 que l’on peut attribuer aux
déficits structurels, et celles qui sont attribuables à la croissance du PIB, à
la charge d’intérêts ou aux déficits conjoncturels ? Dans ce billet, on décompose
les variations de dette publique à partir de l’édition de décembre 2020 de l’Economic
Outlook de l’OCDE, selon ses principaux facteurs : soldes primaires
structurel et conjoncturel, charge d’intérêt, croissance du PIB nominal et
ajustements flux-stock. On montre que la contribution des déficits structurels
est généralement moins forte que communément admise et que la hausse des
dettes publiques sur la période est largement le résultat des conséquences
directes et indirectes de la double récession en zone euro.

À la veille de la crise
engendrée par la pandémie de Covid-19, le niveau moyen de la dette publique (au
sens de Maastricht) des 11 pays les plus anciens de la zone euro était de 92%
du PIB. Entre 1999 et 2019, la hausse moyenne de la dette publique dans ces 11
pays a été de 20 points de PIB, avec cependant une forte hétérogénéité (Figure
1). D’un côté, un premier groupe de pays dits « vertueux » − Allemagne,
Pays-Bas, Autriche, Finlande et Irlande − ont ramené leurs ratios d’endettement
à leur niveau de 1999, à 60% du PIB, voire à un niveau inférieur. De l’autre,
des pays dont la dette publique s’est accrue − France, Espagne, Grèce et Portugal
−
ou maintenue à un niveau élevé − Belgique, Italie. Peut-on en déduire
simplement qu’il y a d’un côté des pays-fourmis et de l’autre des
pays-cigales ? Sans doute pas.

En effet, tous les pays ne sont
pas entrés dans l’UEM avec les mêmes niveaux d’endettement : leur point de
départ biaise donc le constat dans la mesure où il n’informe pas de la nature
structurelle, cyclique ou liée à la dynamique des charges d’intérêt de la
politique budgétaire effectivement menée de 1999 à 2019. La hausse des dettes
publiques dans les pays cigales est-elle largement attribuable à l’accumulation
des déficits structurels, ou au contraire, à des facteurs conjoncturels et aux
conséquences des récessions en zone euro (2008-2010 et 2011-2013) ?

Dans ce billet, on décompose les variations de dette publique à partir de
l’édition de décembre 2020 de l’Economic
Outlook de l’OCDE, selon ses principaux facteurs : soldes primaires
structurel et conjoncturel, charge d’intérêt, croissance du PIB nominal et
ajustements flux-stock. On montre que la contribution des déficits structurels
est généralement moins forte que communément admise et que la hausse des
dettes publiques sur la période est largement le résultat des conséquences
directes et indirectes de la double récession en zone euro.

La décomposition comptable de la dynamique de la dette publique

La variation de la dette publique
(en pourcentage du PIB) entre l’année t
et l’année t-1 peut se décomposer
selon 5 grands facteurs, à partir de l’équation suivante :

où r_t / (1+y_t) d_t-1 est l’effet de la charge d’intérêts, –y_t / (1+y_t)d_t-1 est l’effet de la croissance du PIB nominal (et la somme des deux termes est le fameux effet boule-de-neige[1] de la dette publique), sp_t^cyc est la composante cyclique du solde budgétaire primaire (hors-charge d’intérêts), sp_t^struc est le solde primaire structurel (ou ajusté de l’écart de production) et afs_t sont les ajustements flux-stock, c’est-à-dire les opérations sur l’actif et le passif des APU (Administrations publiques) qui ne sont pas comptabilisées dans le solde primaire.

Finalement, en cumulant
chacun de ces termes, on calcule les contributions à la variation totale de la
dette publique entre 1999 et 2019 (Figure 2) et année après année (Figure 3).
Enfin, les Figures 4A et 4B présentent des décompositions de la dette publique
analogues à la Figure 2 mais sur deux sous-périodes : 1999-2008 et
2008-2019.

Les cicatrices de la double récession de 2008-2010 et de
2011-2013 en zone euro

La hausse des dettes
publiques en UEM est largement expliquée par les effets conjoncturels de la
double récession de 2008-2010 et de 2011-2013 (Figure 3). Entre 2008 et 2019,
parmi les trois pays qui enregistrent les plus fortes hausses de dette publique
(Grèce, Espagne, Portugal), la hausse de l’endettement s’explique
majoritairement par des déficits primaires conjoncturels et par l’effet
boule-de-neige. La Grèce est un exemple frappant à cet égard dans la mesure où
l’effet boule-de-neige représente près des 3/5 de la hausse de la dette
publique entre 1999 et 2019, et cet effet est principalement concentré entre
2008 et 2019, avec l’effondrement du PIB en niveau. À
l’inverse, l’apparent « miracle » irlandais s’explique en réalité par
un effet massif de la croissance nominale en 2015, qui s’explique quant à lui
par la
relocalisation d’actifs immatériels existants en Irlande par des
multinationales.

Par ailleurs, l’éventuelle contribution positive des déficits structurels à la croissance de la dette pendant la crise de 2008-2010 constitue en réalité une réponse contracyclique optimale de la politique budgétaire pendant la récession, et ne peut être interprétée en soi comme un manque de sérieux budgétaire. Ce n’est cependant le cas que dans moins de la moitié des pays étudiés : Espagne, Pays-Bas, France, Autriche, Irlande, et cela reflète en large partie pour les autres pays la pro-cyclicité des politiques budgétaires discrétionnaires en zone euro sur la période (Aldama et Creel, 2020).

Enfin, d’une façon générale,
la contribution des Ajustements Flux-Stocks s’accroît fortement après la crise
de 2008, principalement en raison au plan de sauvetage du secteur bancaire.
Dans le cas de la Grèce, la contribution négative des AFS correspond largement
au défaut de 2012.

Excédents du Nord vs. déficits
structurels du Sud de la zone euro ?

Sur la période 1999-2019, il apparaît que seulement trois pays (France, Irlande et Portugal) ont une contribution positive des déficits primaires structurels à la croissance de leur dette publique. Remarquablement, la Grèce aussi bien que l’Italie se distinguent de ces pays par une contribution négative du fait de leurs excédents structurels primaires, et on le verra par la suite, notamment du fait de l’ajustement budgétaire structurel réalisé depuis 2010 dans le cas de la Grèce. La Belgique, fortement endettée à son entrée dans l’UEM (114% du PIB) se caractérise également par une forte contribution négative de son solde primaire structurel à la croissance de la dette.

Dans le cas de la
Grèce, on observe notamment la forte baisse de la contribution du solde
structurel primaire, qui devient même négative en 2019 : en d’autres
termes, après 2010 la Grèce a plus que compensé l’effet de ses déficits
primaires structurels antérieurs. De façon encore plus remarquable, l’Italie a
mené sur l’ensemble de la période une
politique budgétaire très rigoureuse, dans la mesure où la contribution
(négative) de son excédent structurel primaire n’a cessé de s’accroître en
valeur absolue. Dans une situation intermédiaire, le Portugal a commencé à
dégager des excédents primaires structurels, sans pour autant annuler l’effet
des déficits antérieurs à 2010. L’Irlande, parfois présentée comme la
« bonne élève » de la zone euro à la suite de la crise de 2010, n’a
pas compensé les déficits structurels enregistrés pendant la crise par des
excédents structurels post-crise (la contribution à la variation de la dette
étant stable).

Si on se focalise sur
la période pré-2008 (Figure 4A) et sur les pays dits du « Sud », là
encore, seuls la Grèce et le Portugal ont vu une contribution positive de leurs
déficits structurels à la croissance de la dette, tandis que l’Irlande,
l’Italie et l’Espagne enregistraient une contribution négative de leurs
excédents structurels primaires.

Du côté du couple
franco-allemand, la divergence est nette. La rigueur budgétaire allemande
apparaît presque extrême : même à la suite de la crise de 2008-2010, le
solde structurel primaire de l’État fédéral n’a pas
contribué positivement à la croissance de la dette, traduisant une très faible
politique discrétionnaire contracyclique (le solde structurel allemand s’est
creusé de 1 point de PIB en 2010). À l’inverse dans le cas
de la France, une bonne partie de la variation de la dette publique
s’expliquerait par les déficits structurels enregistrés aussi bien avant qu’après 2008 (Figures 4A et 4B), avec cependant
un ralentissement dans la seconde moitié des années 2010 (Figure 3). Ainsi sur
les 37 points de PIB de dette publique accumulés depuis 1999, près de 26 points
proviendraient des déficits structurels accumulés sur la période.

Bien entendu, la distinction
entre solde structurel et solde conjoncturel repose de manière critique sur
l’estimation du niveau de PIB « potentiel », c’est-à-dire de pleine
utilisation des facteurs de production, sans pressions inflationnistes. Cette
mesure est sujette à une forte incertitude et à de nombreuses critiques, comme
par exemple une trop grande sensibilité au cycle macroéconomique et à des
chocs de demande (Coibion
et al. 2018, Fatas et Summers 2018).
Certains de ces travaux suggèrent que le niveau potentiel de l’activité
pourrait être sous-estimé. Ainsi, le biais vraisemblable dans les estimations
de PIB potentiel doit nous prévenir contre toute interprétation définitive sur
la nature structurelle vs.
conjoncturelle des déficits ou des excédents budgétaires.[2]

***

Si les dettes publiques
ont globalement augmenté en zone euro depuis 1999, ce sont les conséquences
directes et indirectes de la crise de 2008, à travers les déficits
conjoncturels, l’aggravation de l’effet boule de neige et de la faiblesse structurelle de la croissance dans
certains pays du Sud, qui en explique une large partie.

Au contraire, parmi les
pays les plus endettés aujourd’hui, la plupart ont dégagé de forts excédents
structurels primaires sur la période, tels que l’Italie ou la Belgique. La
Grèce a même plus que compensé la contribution positive de ses déficits
structurels passés. De quoi torde le coup à une grille de lecture encore trop
souvent mobilisée, celle du Nord contre le Sud, ou de la rigueur contre le
laxisme budgétaire : elle ne survit pas à une analyse simplement comptable
de la dynamique de la dette publique.

---

[1] L’effet
boule-de-neige de la dette publique est l’effet du différentiel  entre le taux d’intérêt payé sur le stock de
dette accumulé  et le taux de croissance de l’économie. Si ce
différentiel est positif, la dette publique tend alors à s’accroître
mécaniquement, pour un solde budgétaire primaire donné ; inversement, s’il est
négatif, la dette publique tend à se réduire mécaniquement.

[2]
Cependant en se basant sur l’Economic
Outlook de l’OCDE, on bénéficie d’une approche homogène selon les pays, et
donc avec un biais relativement uniforme entre eux. Par ailleurs, la mesure du
PIB potentiel utilisée par l’OCDE serait vraisemblablement moins
cyclique que celles du FMI et de la Commission européenne.

Christophe
Blot, Caroline Bozou and Jérôme
Creel

Dans un document récent
en vue de la préparation du Dialogue monétaire entre le
Parlement européen et la BCE,
nous passons en revue et évaluons les différentes mesures introduites par la
BCE depuis le début de la crise COVID-19 en Europe, principalement l’extension
des mesures du programme d’achat d’actifs (APP) et le développement des mesures
du programme d’achat d’urgence pandémique (PEPP).

Les programmes APP et
PEPP se sont vu attribuer des objectifs distincts par rapport aux politiques
précédentes. Le programme APP a été orienté vers la stabilité des prix tandis
que le programme PEPP a été orienté vers l’atténuation de la fragmentation
financière.

Nous commençons par
analyser les effets des annonces du programme APP (y compris les flux d’achat
d’actifs) sur les anticipations d’inflation par une approche d’étude
d’événements. Nous montrons qu’elles ont contribué à augmenter les anticipations
d’inflation.

Ensuite, nous analysons
l’impact du programme PEPP sur les écarts de taux (spreads) souverains et
montrons que le programme a eu des effets hétérogènes qui ont atténué le risque
de fragmentation : le programme PEPP a eu un impact sur les spreads souverains
des économies les plus fragiles pendant la pandémie (par exemple, l’Italie) et
aucun impact sur les moins fragiles (par exemple, les Pays-Bas). Cependant, les
spreads souverains n’ont pas complètement disparu, ce qui fait que la
transmission de la politique monétaire n’est pas totalement homogène entre les
pays.

Dans une perspective
plus large, nous montrons également que les effets macroéconomiques globaux ont
été conformes aux résultats attendus depuis le milieu des années 2000 : les
mesures de politique monétaire de la BCE ont eu des effets réels sur les taux
de chômage de la zone euro, des effets nominaux sur les taux d’inflation et des
effets financiers sur la stabilité bancaire. Ces résultats sont en accord avec
les estimations récentes de la Banque de France (Lhuissier and Nguyen, 2021).

En conclusion, une augmentation
de la taille du programme PEPP, ainsi que l’a annoncé la BCE en décembre, est utile
pour pallier le risque de réapparition des risques financiers. En attendant,
nous soutenons l’idée qu’une décision de la BCE de plafonner les spreads
souverains pendant la crise COVID-19 permettrait d’alléger le fardeau de la
crise sur les économies les plus fragiles de la zone euro, où les spreads
souverains restent les plus élevés.

Par Bruno Coquet

Les conséquences de la crise sanitaire sur l’emploi et
le chômage s’aggravent et deviennent de plus en plus hétérogènes d’une région à
l’autre, comme nous avons récemment illustré (Blog de l’OFCE du 4 mars 2021).

L’un des faits les plus remarquables réside dans le prix
particulièrement lourd que paie l’Ile de France à cette crise : en 2019, la
région rassemblait 23,4% de l’emploi salarié et 16,9% des chômeurs inscrits à
Pôle Emploi, mais depuis le début de la crise sanitaire elle concentre 30,6% de
la baisse de l’emploi, 40,2% de la chute des embauches, et 32,3% à la hausse
des DEFMabc dans l’ensemble du pays en 2020.C’est donc pour le moment le marché
du travail francilien qui subit l’essentiel des difficultés consécutives à la
situation sanitaire.

Le choc est aussi rude qu’inhabituel, car l’Ile de
France est depuis de nombreuses années une région parmi les plus dynamiques de
métropole, comme l’illustre l’accroissement continu de +1,5% son poids dans l’emploi
salarié du pays au cours des années 2010 (graphique 1). Mais sous l’effet de la
crise sanitaire, deux trimestres ont suffi à effacer les gains des 18 derniers
mois : la région ne pesait plus que 23,3% de l’emploi du pays au 3^ème
trimestre 2020, soit son niveau de fin 2018.

A la fin du troisième trimestre 2020 ce sont au total
90 000 emplois qui ont été détruits en 3 trimestres depuis la fin 2019 en
Ile de France. Une légère progression dans les services non-marchands
(+7 000 emplois) dans l’agriculture ou la construction (+6 000, soit
près du tiers des emplois créés par ce secteur dans le pays), compensent un peu
la baisse de -97 000 emplois dans le tertiaire marchand. Ces secteurs de
services marchands subissent en effet fortement la crise du fait des mesures de
confinement sévères dont nombre d’entre eux sont l’objet, directement ou
indirectement (restaurants, tourisme, culture, événementiel, etc.). L’Ile de
France est plus spécialisée dans ces secteurs, puisqu’elle concentrait 29,8%
des emplois tertiaires marchands fin 2019, et que ceux-ci y représentait 63% de
l’emploi en 2019 contre 45% dans le reste de la France. Néanmoins l’intensité
de la crise va encore au-delà de cette forte exposition, puisque l’Ile de
France contribue à 33,6% de la baisse de -289 000 emplois enregistrée en
France dans les services marchands à la fin du 3° trimestre 2020. (A l’image de
la baisse du tourisme, plus marquée en IDF ?)

L’évolution de l’emploi intérimaire confirme ce
diagnostic. La reprise qui a succédé à l’effondrement généralisé d’avril 2020, coïncide
avec une forte disparité des situations régionales et un recul très marqué en
Ile de France. Au niveau national le nombre de contrats a diminué de 4,1
millions (-21%) sur les onze premiers mois de l’année : on comptait
711 000 intérimaires employés fin novembre 2020, soit 83 000 de moins
qu’un an auparavant. L’Ile de France qui représentait 16,8% de l’emploi
intérimaire en 2019, enregistre une baisse de 19,1% l’emploi dans l’intérim, contre
-8,7% pour l’ensemble des dans le reste du pays, si bien qu’elle concentre près
du tiers (31,1%) des pertes d’emploi dans ce secteur.

En amont de cette contraction de l’emploi on observe un tarissement des flux d’embauches : les offres d’emploi collectées chaque trimestre par Pôle Emploi ont été 40% moins nombreuses en 2020 que les années précédentes (graphique 2). Les déclarations d’embauches recensées par l’Acoss ont chuté du même ordre de grandeur entre 2019 et 2020 (graphique 3). La dépression des embauches affecte plus fortement les contrats courts que les contrats longs, mais quel soit le type de contrat le recul est toujours été nettement plus prononcé en Ile de France que dans le reste du pays : au total l’Acoss a recensé 19,2 millions d’embauches hors intérim en 2020 soit 7 millions de moins qu’en 2019, et la part de l’Ile de France est passée de 31,1% à 27,1% de ces déclarations embauches soit une baisse de 8,2 à 5,3 millions de contrats en 2020, soit une chute de -2,9 millions d’embauches dont 80% de contrats de moins de 1 mois. Ces évolutions reflètent la spécialisation de la région Ile de France dans les activités de services marchands à la fois fortement utilisatrices de contrats courts et très impactées par les mesures prophylactiques.

Du côté du chômage, on sait que la mesure du taux de chômage est fortement affectée par la crise (cf. Insee). Néanmoins dans tous les départements de la région le taux de chômage augmentait de 1 à 1,5 point, significativement plus qu’en moyenne en France (+0,9 point), et ce qu’il ait été faible avant la crise, comme à Paris (6,2%) ou élevé comme en Seine Saint-Denis (10,5%) (graphique 4).

La contribution de l’Ile de France à la hausse des inscriptions en DEFMabc à Pôle Emploi est particulièrement forte (32,3%). Dans six des huit départements de la région la contribution à la hausse des DEFMabc observée en France est deux fois plus importantes que leur part dans les DEFMabc fin 2019. Plus en détails on observe également une forte contribution de l’Ile de France à la hausse nationale des DEFMa (37,8%) alors que la région ne pesait que pour 18,4% de cette catégorie en France en 2019. On note aussi que les DEFMc diminuent dans tous les départements franciliens, alors même qu’elles augmentent dans le reste du pays. On note également que le nombre de DEFMc (activité réduite longue) baisse de -7,2% quand il augmente de +1,6% hors Ile de France, tandis que les DEFMb (activité réduite courte) baissent de -5,6 mais de seulement -1,4% dans le reste de la France.

Les évolutions comparées des inscriptions en DEFMabc et celles du taux de chômage, peuvent refléter des comportements d’activité et des réponses aux enquêtes différents d’un département à l’autre. Ces écarts peuvent également être le fruit de la combinaison de répartition sectorielle des emplois, des contrats qui leur sont associés et des mesures d’urgence telle que l’activité partielle pour les salariés en emploi stable et l’éligibilité élargie à l’assurance chômage (accès, prolongation des droits, etc.). Par exemple, si l’on considère que les actifs vivant en Seine Saint-Denis sont fortement exposés aux contrats courts et disponibles pour travailler, on pourrait s’expliquer que le nombre de DEFMabc habituellement élevé dans ce département augmente relativement peu, et qu’à l’opposé le taux de chômage au sens du BIT augmente beaucoup en raison d’un nombre relativement faible d’actifs en CDI susceptibles de bénéficier de l’activité partielle. D’autre part 20,8% des nouveaux inscrits sur les listes de Pôle Emploi a moins de 25 ans, alors que la part des jeunes DEFMabc était de 9,3% avant le déclenchement de la crise sanitaire (ce ratio étant même supérieur à 3 dans les hauts de Seine), ce qui apparaît cohérent avec la forte proportion de jeunes habituellement constatée en contrats courts dans les services marchands. Une analyse détaillée des comportements d’activité est toutefois nécessaire pour asseoir ces hypothèses.

*

Au total la situation de l’Ile de France est
inhabituellement dégradée dans cette crise. Ces constats soulèvent des questions :
ces évolutions présagent-elles ce qui pourrait advenir dans les autres ? Ne
sont-elles que transitoires en attendant un fort rebond de l’emploi dans les
secteurs confinés du tertiaire marchand dès lors que la situation sanitaire
s’améliorera ? Des éléments complémentaires sont nécessaires pour le dire.
A ce stade il est néanmoins sûr que la répartition régionale des moyens
consacrés aux mesures d’urgence, de relance, de soutien aux individus et aux
entreprises, peut d’ores et déjà tenir compte de la situation extrêmement
dégradée de l’Ile de France, d’autant que l’activité a souvent été un moteur essentiel
de la croissance pour l’économie française dans son ensemble.

par Bruno Coquet

Au printemps 2020, l’activité économique et le marché
du travail se sont figés dans l’ensemble du pays. Dans ce premier temps de la
crise, les nuances entre secteurs, et surtout entre territoires ont été
reléguées au second plan. Puis, tout au long de l’année 2020, le déconfinement,
les restrictions ciblées, les couvre-feux, le deuxième confinement, les
activités partiellement ou totalement mises à l’arrêt selon qu’elles étaient considérées
plus ou moins « essentielles », le tout parfois combiné à la
saisonnalité de l’offre ou de la demande, ont introduit de la complexité et une
grande hétérogénéité des effets de la crise sanitaire.

La situation de différents publics, en particulier les
jeunes, et l’arrêt de l’activité et des embauches dans des secteurs les plus
impactés focalisent l’attention et les craintes. Les déclinaisons territoriales
de la crise suscitent nettement moins d’intérêt[1].
Pourtant de fortes inégalités territoriales commencent à prendre forme sur le
marché du travail : d’un côté la mesure biaisée du chômage BIT tend à
niveler les différences entre régions, et celles-ci apparaissent ni plus ni
moins différenciées que dans un cycle conjoncturel ordinaire ; d’un autre
côté, les déclarations d’embauches à l’Acoss et les inscriptions à Pôle Emploi dessinent
un tableau beaucoup plus hétérogène entre régions et entre départements. La
situation la plus préoccupante est celle de l’Île-de-France qui représentait 23% de l’emploi salarié
et 17% des chômeurs en 2019, mais concentre 30% de la baisse de l’emploi et 40%
de la chute des embauches, et 32% à la hausse des DEFM en France en 2020.

Les données disponibles ne permettent pas encore
d’expliquer précisément ces différences. Notamment il n’y a pas de régularité
directement évidente, ni avec la situation sanitaire ou ni avec la
spécialisation des territoires. L’approche simplement descriptive retenue ici
permet cependant déjà d’identifier des problèmes, et fournit des éléments pertinents
pour prioriser et orienter les interventions publiques en adéquation avec la situation
spécifique du marché du travail au niveau territorial.

Taux de chômage :
biaisé et peu différencié

Le taux de chômage au sens du BIT est connu jusqu’au quatrième
trimestre 2020, où il atteignait 8,0%, légèrement inférieur à son niveau de fin
2019 (8,1%). Mais l’Insee explique parfaitement les perturbations techniques et
comportementales de tous ordres que subit cet indicateur[2],
qui font apparaître son évolution en contrepoint de la chute d’activité
observée.

Les séries complémentaires au sens du BIT (halo, sous-emploi)
donnent une vision plus précise de la complexité contemporaine des situations
d’emplois. Mais, même en incluant ces populations (hors activité partielle) les
différents concepts issus de l’enquête emploi fin 2020 à sont un niveau
équivalent à celui de la fin 2019, avant la crise (graphique 1), cependant que
l’emploi est en baisse et les DEFM en hausse donnent une image plus contrastée
de la réalité.

Au niveau régional les taux de chômage ne sont pour le
moment connus que jusqu’au troisième trimestre 2020, période durant laquelle
une partie des difficultés de mesure étaient moindres en raison de l’important
relâchement des restrictions pesant sur l’activité. En outre les séries
complémentaires que publie l’Insee (halo, sous-emploi) ne sont pas encore
disponibles au niveau régional.

Si l’on met de côté les départements d’outre-mer qui
connaissent une baisse très significative de leur taux de chômage, les régions
métropolitaines enregistrent une hausse plutôt modérée de celui-ci : en
effet, au-delà de la chute observée au niveau national en T2 et du rebond en
T3, les évolutions régionales ne sont pas inhabituelles, et même relativement
homogènes entre régions compte tenu de l’aspect difficilement lisible, de la
situation sanitaire et de ses conséquences. Autour de la moyenne nationale de
+0,9 point (révisée à +1,0 pt en février 2021), l’augmentation dépasse 1 point
en Corse (+1,4 pt), Île-de-France (+1,3 pt), Pays de Loire et Provence Alpes Côte -d’Azur
(+1,1 pt) ; à l’opposé, la hausse est inférieure à 0,8 point dans les
régions Centre Val de Loire (+0,5 pt) et Bourgogne Franche-Comté (+0,7 pt).

Les informations disponibles sont cependant encore
insuffisantes pour déterminer si les écarts observés entre régions proviennent
de biais plus ou moins importants de l’indicateur ou d’une réalité
effectivement différente.

Emploi : recul
modéré, concentré sur quelques régions

Si on se réfère aux destructions d’emplois qui
devraient suivre une contraction de l’activité telle que celle observée en
2020, la situation de l’emploi apparaît presque figée par les mesures de
soutien, puisque la chute de l’emploi salarié marchand n’a été que de
-360 000 emplois à la fin 2020 par rapport à la fin 2019. En miroir, le
recours à l’activité partielle dans les régions est conforme à ce que peut laisser
attendre le poids de chaque région dans l’emploi salarié total (graphique 3).

Les données régionales ne sont disponibles que pour
les trois premiers trimestres 2020. Trois régions (Île-de-France, Auvergne-Rhône-Alpes, Grand-Est), qui représentaient
43% de l’emploi total fin 2019 expliquent à elles seules la moitié de la baisse
de l’emploi jusqu’en octobre 2020 ; si on leur ajoute la région Provence
Alpes-Côte-d’Azur, ces 4 régions qui pèsent la moitié de l’emploi expliquent
60% de sa baisse. Même si elles ont un poids plus modeste, les régions Bourgogne-Franche-Comté
et Corse ont à leur échelle une forte contribution à la baisse de l’emploi (respectivement-5,5%
et -0,9%), soit environ 1,5 fois leur poids dans l’emploi salarié du pays (3,8%
et 0,5%). À
l’opposé les régions de la Bretagne et des Hauts de France pèsent à elles deux
12,8% de l’emploi salarié mais seulement 7,3% de la baisse observée en 2020 (graphiques
3 et 4).

Les dynamiques d’emploi sont donc très hétérogènes au
niveau régional, malgré l’inertie relative du marché du travail national. Il est
cependant difficile, en première approche, de faire un lien direct entre l’incidence
de l’épidémie et ces résultats dans chaque territoire, comme le montrent par
exemple la Bretagne peu touchée et les Hauts-de-France très touchés par les
contaminations. Il est possible que cette différenciation entre régions puisse
résulter de la combinaison de mesures sanitaires homogènes au niveau national
et de spécialisations sectorielles de chaque territoire.

La dynamique de l’emploi intérimaire est assez
analogue à celle de l’emploi total : après l’effondrement généralisé
d’avril 2020, la reprise coïncide avec une dispersion régionale significative.
Proportionnellement, l’Île-de-France est ici encore la région la plus affectée : à
fin novembre 2020, l’emploi intérimaire est 18% inférieur à son niveau moyen de
2019. À
l’opposé en Martinique les emplois en intérim sont 20% plus nombreux que
l’année précédente. L’emploi intérimaire a retrouvé une bonne dynamique en
Corse, contrastant avec l’évolution de l’emploi salarié en général (graphique
5).

La mise sous cloche de l’économie a évidemment une
incidence très différenciée sur les stocks (emploi, chômage) et les flux
(embauches, fins de contrats et licenciements) : si le stock d’emplois
présente une chute modérée relativement à la baisse d’activité, les flux
d’embauches atteignent quant à eux un étiage du fait de la mise à l’arrêt de
certains secteurs fortement utilisateurs de contrats courts, des  effets de l’activité partielle, et par
l’affaiblissement des flux de sorties (démissions, licenciements, etc.) et donc
d’entrées en contrats longs. Les emplois courts, directement soumis aux
fluctuations d’offre et de demande sans que les mesures anti-crise ne les
protègent sont en effet beaucoup plus volatils que l’emploi salarié total.

Au regard des flux d’embauches, les régions les plus
affectées sont celles dont l’emploi chute le plus fortement. L’Île-de-France connaît l’évolution la plus défavorable, et c’est
même la seule région qui enregistre une baisse des flux d’embauches au-delà de
la moyenne nationale, tant pour les CDD de moins de 1 mois (-39,2%) que pour
les contrats plus longs (-23,5%) (graphique 6). La spécialisation productive
des régions explique certainement une partie de ces différences : par
exemple, en Île-de-France 63% des emplois sont dans les secteurs du « tertiaire
marchand » (49% pour l’ensemble du pays), qui comprend des activités très
impactées par la crise (restaurants, tourisme, activités culturelles,
événementiel… où la baisse des embauches dépasse parfois 30% au niveau
national, voire 40% pour les contrats de moins de 1 mois) ; en revanche, la
région Auvergne-Rhône-Alpes où le tertiaire marchand est également important
(49% de l’emploi) subit aussi très fortement la crise alors que sa
spécialisation plutôt industrielle (16% de l’emploi salarié pour 12,4% au
niveau national) aurait pu mieux la prémunir si on la compare par exemple aux
Hauts de France. Toujours au titre d’effets de composition on peut également
supputer que les départements d’outre-mer ont bénéficié de la forte proportion
d’emploi non-marchand dans leurs économies, comprise entre 40 et 45% et dépasse
même 51% pour la Guyane, contre une moyenne nationale de 32%.

On pourrait multiplier les exemples contradictoires,
qui montrent surtout qu’il est prématuré sur la base de ces seules données
d’expliquer les différences territoriales d’évolution des flux de main-d’œuvre
et d’emploi durant la crise. Pour ce faire, une analyse économétrique plus
poussée doit être conduite.

La chute des offres d’emploi collectées par Pôle
Emploi est plus marquée que celle des DUE mais elle confirme une hétérogénéité
régionale dont l’ampleur et la distribution sont pratiquement similaires
(graphique 7).

Inscriptions à Pôle
Emploi : forte hétérogénéité territoriale

La ventilation régionale des inscriptions à Pôle
Emploi est connue jusqu’au quatrième trimestre 2020, donc plus récente que les
données d’emploi et de chômage observées ci-dessus.

Ces inscriptions auprès de Pôle Emploi donnent une
image encore bien plus contrastée que les précédents de l’impact territorial de
la crise. L’Île-de-France connaît la plus forte progression des DEFMabc (+84 000, soit +8,6%
en 1 an), devant Rhône-Alpes-Auvergne (+38 000, +6,1%) (graphique 8). La
contribution de ces deux régions à la hausse totale des DEFMabc (respectivement
+ 32,3% et +14,7%) est près de deux fois plus forte que leur poids dans le
total des DEFMabc fin 2019. Enfin, quatre régions (Île-de-France, Auvergne-Rhône-Alpes, Occitanie, Grand-Est) qui
représentaient 43% du total des DEFMabc à la fin 2019 expliquent deux tiers de
la hausse des inscriptions à Pôle Emploi.

Toutes les autres régions ont une contribution à la croissance
des DEFMabc moins que proportionnelle à leur poids dans cet indicateur fin
2019. La Corse et les départements ultramarins enregistrent une diminution des
DEFMabc, cohérente avec l’évolution du taux de chômage outre-mer, bien que cette
évolution soit plutôt surprenante pour la Corse. L’évolution des DEFMabc dans
les Hauts-de-France, région où le chômage est historiquement à un niveau élevé
et qui a durement subi la crise sanitaire, est particulièrement modérée, et
même la plus faible après la Corse et l’outre-mer.

Au niveau départemental l’hétérogénéité des territoires
en est encore plus marquée. On note que Paris concentrait en 2019 3,5% des
DEFMabc mais contribue à 5,5% de leur hausse en 2020, alors que le département
des Bouches du Rhône, dont le poids dans les DEFMabc était identique à celui de
Paris, contribue pour seulement 1,9% à la hausse de 2020. Le contraste est
encore plus fort avec le département du Nord qui comptait 4,5% des DEFMabc en
2019 mais ne contribue que pour 1,6% à la hausse de ces catégories de demandeurs
d’emploi en 2020 (graphique 9). Les départements d’Île-de-France ont tous une contribution deux fois plus élevée à la
hausse des DEFMabc en 2020 que ne l’était leur poids dans cet indicateur
l’année précédente. D’une dimension moindre, le Tarn-et-Garonne a une
contribution plus de 3 fois plus élevée (1,7%) à la hausse de 2020 que son
poids dans les DEFMabc en 2019 (0,5%). Enfin on note que les départements
limitrophes de la Suisse (Haute-Savoie, Ain, Doubs) ont une contribution très
forte à la hausse des DEFMabc consécutive à la crise sanitaire.

Si l’on détaille les évolutions du chômage des jeunes
au niveau départemental, on observe également une très forte hétérogénéité, et
si la situation est très problématique dans certaines régions du pays, elle s’est
aussi très peu dégradée dans d’autres, y compris dans des territoires
habituellement fragiles (Pas-de-Calais, Nord) sans que le lien avec la
situation sanitaire soit clair (graphique 10).

De manière générale les départements pour lesquels la
contribution à la hausse des DEFMabc était la plus forte sont tout de même
aussi ceux qui contribuent le plus à la hausse des DEFMabc des moins de 25 ans
en 2020. Quelques départements apparaissent cependant ici avec une situation
plus dégradée : Haute-Garonne, Loire-Atlantique, Gironde, et à un degré
moindre Alpes-Maritimes et Bas-Rhin qui ont en commun d’avoir une très grosse
agglomération pour préfecture. Le Nord, et dans une moindre mesure les Bouches-du-Rhône
sont dans la situation opposée, ainsi que des territoires traditionnellement
industriels comme la Seine-Maritime ou le Pas-de-Calais.

La situation des seniors de plus de 50 ans ne s’est
pas moins dégradée que celle des jeunes, mais elle est beaucoup plus homogène
au niveau régional et départemental.

***

Le rapprochement de ces différentes sources montre que
les marchés du travail des régions et des départements subissent très
diversement les conséquences de la crise sanitaire qui frappe la France. Cette
situation est en partie liée à la spécialisation sectorielle, à la structure
d’âge de la population, à l’intensité de l’épidémie dans chaque territoire,
mais pas seulement. En outre les régions habituellement les plus touchées dans
les cycles d’activité usuels, ceux où le taux de chômage est élevé (en
particulier celui des publics fragiles) ne sont pas cette fois-ci les plus
affectées, comme le montre le cas de l’Île-de-France, territoire le plus affecté par la crise en 2020,
quel que soit l’indicateur retenu.

Ces données donnent déjà des informations très utiles
pour cibler et calibrer au mieux les dispositifs d’urgence et de relance. Mais
il est nécessaire d’approfondir l’analyse, notamment pour comprendre les
raisons de cette différenciation inhabituelle, et éventuellement anticiper si
des mesures de soutien complémentaires – et lesquelles – seront nécessaires
lorsque l’économie reprendra son cours, une fois les restrictions sanitaires
levées.

---

[1]
Un travail en ce sens a été réalisé en juin 2020, juste après le premier
confinement, par Bouvart C., Dherbécourt C., Le Hir B. (2020) « Vulnérabilité
économique des zones d’emploi face à la crise », France Stratégie.
Le rapport du Comité de suivi et d’évaluation des mesures de soutien aux
entreprises a également publié en février 2021 un rapport « Statistiques
sur le recours aux dispositifs de mars à septembre 2020 », qui analyse
certains aspects, notamment l’utilisation de l’activité partielle durant le
premier confinement.

[2]
Cf. Note d’éclairage jointe à la publication (https://www.insee.fr/fr/statistiques/5044459)

par Éric Heyer

Le 27 janvier 2021, auditionné
par la Commission des finances du Sénat, le ministre de l’Économie et des
Finances, Bruno Le Maire, a indiqué que le scénario d’une croissance à 6 % en
2021, hypothèse retenue pour le budget 2021, « n’est plus le plus
probable » et qu’« il s’éloigne à mesure que la situation sanitaire reste
préoccupante ».

Si envisager une révision à la
baisse de la croissance constitue une mauvaise nouvelle en soi, il convient
toutefois de la relativiser.

Pour interpréter correctement les
conséquences d’une éventuelle révision à la baisse de la croissance en 2021, il
convient :

• de rappeler la définition de la
  croissance : il s’agit de l’évolution en pourcentage du PIB en euros
  constants anticipée en 2021 par rapport à son niveau observé en 2020. Cette
  croissance est calculée en moyenne sur l’ensemble de l’année ;
• d’indiquer que c’est le niveau du PIB, et non
  son taux de croissance, qui est déterminant pour évaluer notamment les recettes
  des administrations publiques ou estimer le besoin de main-d’œuvre des
  entreprises et par là prévoir le niveau du solde public ou du chômage ;
• de démarrer par l’analyse du dénominateur, à
  savoir le niveau du PIB en 2020, et de le comparer notamment avec celui anticipé
  lors de l’élaboration du budget 2021 (PLFR IV).

En 2020, la récession
a été moins forte qu’anticipée par le gouvernement

De cette analyse, il ressort sans
conteste une bonne nouvelle qui trouve son origine dans la surprenante
résilience dont a fait preuve l’économie française en fin d’année 2020,
notamment au cours du second confinement du mois de novembre. Rappelons les
faits : lors du
quatrième et dernier Projet de loi de finances rectificative pour 2020 (PLFR IV)
présenté le 4 novembre 2020, le gouvernement avait abaissé sa prévision
d’évolution du PIB de -10 % à -11 % pour 2020. Cette révision à la baisse était
motivée par l’anticipation d’une incidence significative sur l’activité du second
confinement décidé par le gouvernement à partir du 30 octobre 2020. Pour le quatrième
trimestre 2020, ce dernier prévoyait une chute du PIB de près de 15 %. Or, la
chute finalement enregistrée par la comptabilité nationale pour ce trimestre
n’a été que de 1,3 %. Sur l’ensemble de l’année 2020, la récession a été de
8,3%, moins forte que celle prévue dans le PLFR IV (11%) (graphique 1). 

Une croissance de 6% en
2021 est plus facile et crée plus de valeur qu’au moment du PLFR IV  

Si cela est bien entendu une bonne nouvelle pour l’activité en 2020 − plus de 50 milliards d’euros de PIB supplémentaires par rapport au PLFR IV −, elle en constitue une également pour l’année 2021. En terminant mieux l’année 2020 que prévu, cela a mécaniquement relevé l’acquis de croissance pour 2021, à savoir le taux de croissance du PIB en 2021 qui serait obtenu en stabilisant le PIB au cours de des quatre trimestres à venir au niveau du dernier trimestre 2020.  Alors que celui-ci était anticipé à -3% lors du PLFR IV, il est en fait positif et s’élève à 3,6 %. Les conséquences pour 2021 de cette amélioration significative de l’acquis de croissance s’observent dans le graphique 1 : partant des hypothèses du PLFR IV, une croissance de 6 % en 2021 nécessitait une forte reprise de l’activité tout au long de l’année : le glissement annuel fin 2021, illustré par la pente de la courbe rouge du graphique 1, aurait alors dû être de près de 13 %. Notons au passage que dans de telles conditions, fin 2021, soit deux ans après le début de la crise sanitaire, le gouvernement prévoyait que l’activité se situerait encore 2 % en dessous de son niveau d’avant-crise. Atteindre aujourd’hui cette même situation en fin d’année requiert un moindre rebond, de l’ordre de 3 % en glissement annuel (pente de la courbe bleue).  Par ailleurs, partant d’un dénominateur plus élevé (le PIB de 2020), avec 6% de croissance, le PIB de 2021 s’établirait à 2 254 milliards d’euros, soit près de 57 milliards d’euros de plus qu’envisagé lors du Budget 2021 avec le même taux de croissance (tableau 1).

Mais la situation sanitaire reste
préoccupante et pourrait déboucher sur de nouvelles restrictions en France, ce
qui explique la probable révision à la baisse à laquelle fait référence le
Ministre de l’Économie. Ces dernières pèseront nécessairement sur
l’économie française, notamment au cours du premier semestre, éloignant la
croissance de 2021 des 6 % prévus lors du PLFR IV.

Sans préjuger de l’incidence de
telles mesures prophylactiques sur l’activité ni de la rapidité et de
l’efficacité de la campagne de vaccination en France qui permettraient de les
lever complètement, il apparaît toutefois intéressant de commenter différents
scénarios pour 2021.

Quand 3 % créent
autant de valeur que les 6 % prévus dans le PLFR IV

Le premier scénario (en orange
dans le graphique 2) est celui d’un durcissement significatif des mesures
sanitaires à partir de mars qui se lèveraient progressivement à partir du mois
de juillet 2021. Ce scénario est calibré de manière à retrouver non seulement
une situation économique en décembre identique à celle envisagée lors du PLFR
IV (-2% par rapport à la situation pré-Covid) mais également un même niveau de
PIB sur l’ensemble de l’année 2021 (2 197 milliards d’euros à prix constants).
Ce scénario correspond à un taux de croissance du PIB de 3 % en 2021. Par
conséquent, compte tenu de la meilleure tenue que prévue de l’activité en fin
d’année 2020, une croissance deux fois inférieure à celle prévue dans le Budget
2021, peut aboutir à une création de valeur identique en 2021 (et donc à des
conditions proches pour les finances publiques) ainsi qu’à un état de
l’économie en fin d’année équivalent (et donc un acquis de croissance pour 2022
analogue) (tableau 1).

Dans ce scénario (orange), comme
dans celui figurant dans le PLFR IV (rouge), fin 2021, le PIB se situerait 2 %
en dessous de son niveau d’avant-crise et 4,5 % en-dessous du niveau qu’il
aurait dû atteindre hors crise de la Covid-19.

Le second scénario (en vert dans
le graphique 2) illustre un rebond plus fort au cours du second semestre
2021 que celui décrit dans le premier (orange) : en calibrant celui-ci de
manière à retrouver fin 2021 le niveau de production prévu hors crise de la
Covid-19, on aboutit à un taux de croissance de 4,0 % en moyenne annuelle en
2021 ; malgré un taux de croissance revu également à la baisse, la
situation économique serait cette fois-ci meilleure qu’anticipée lors du PLFR
IV, avec 20 milliards d’euros de PIB supplémentaires et un acquis de croissance
pour 2022 supérieur de 2 points de PIB (tableau 1).

Parce que cette crise est d’une
ampleur et d’une nature inédites et compte tenu du fait que le second
confinement de fin d’année 2020 a moins pesé que prévu sur l’activité,
l’interprétation de la probable révision de la prévision de croissance pour
2021 ne sera pas aussi évidente qu’elle n’y paraîtra au premier abord.

Il sera notamment important de
continuer à analyser les prévisions de croissance du gouvernement non pas
uniquement en variation par rapport à l’année précédente comme à l’accoutumé
mais en niveau du PIB par rapport à celui d’avant-crise ou à celui qu’il aurait
dû atteindre hors crise de la Covid-19 (tableau 1).

par Christine Rifflart

Marquée par une crise sanitaire
que les autorités peinent à contrôler et une récession économique en 2020 qui
apparaît comme l’une des plus violentes au niveau mondial (le PIB a chuté de 11
% sur l’année selon l’INE), l’Espagne est durement frappée par la crise de la
Covid-19[1].
Le taux de chômage a atteint 16,1 % à la fin de l’année dernière, soit une
hausse de 2,3 points sur un an malgré la mise en place des mesures d’activité
partielle. Le déficit public pourrait dépasser 10 % du PIB en 2020 et la dette
publique s’approcher de 120 % selon les prévisions de janvier 2021 de la Banque
d’Espagne. L’Europe a mis en place des plans de soutien de grande ampleur aux
pays sinistrés, et à ce titre l’Espagne sera le pays le plus aidé au niveau
communautaire puisqu’il bénéficiera d’au moins 140 milliards d’euros dont 80 (soit
6,4 % du PIB 2019) sous forme de transferts directs à travers le programme NextGenerationEU. Cette aide intervient
dans un contexte politique particulier, marqué par les aspirations
progressistes d’un gouvernement de coalition (PSOE-Unidas Podemos) en place
depuis tout juste un an et qui jusqu’à aujourd’hui continue d’afficher sa
solidité. Les engagements pris en décembre 2019 entre les 2 partis dans un
document conjoint ‘Coalicion Progresista – Un nuevo acuerdo
para Espana’
sont aujourd’hui inscrits dans le plan de relance envoyé à la
Commission tandis que les premières mesures des réformes annoncées figurent
dans le budget 2021. Derrière une situation sanitaire et économique difficile,
le gouvernement espagnol pourrait donc saisir l’opportunité de cette crise pour
restructurer le pays en profondeur en bénéficiant des fonds européens et faire
passer certaines des réformes sociales annoncées dans le Pacte PSOE-UP. Il faut
dire que les besoins sont importants. En 2018, le taux de pauvreté était de
19,3 % chez les jeunes et 10,2 % chez les plus de 65 ans (contre respectivement
11,7 % et 4,2 % en France). En dépit d’une croissance proche de 3 % l’an en
moyenne sur la période 2015-2019, le taux de chômage est resté à un niveau très
élevé (14,1 % en 2019) et la productivité du travail reste inférieure de près
de 25 % à celle de la France. Les disparités régionales sont très marquées et
l’investissement, notamment public, insuffisant. Un nouveau tournant pourrait
être amorcé en Espagne au cours des prochaines années. Les mesures annoncées répondent
aux aspirations ambitieuses du gouvernement en matière de croissance, d’emploi
et d‘équité sociale. Le risque est probablement davantage du côté de la solidité
du gouvernement et de sa capacité politique à la mettre en œuvre.

Le budget 2021, le
premier depuis juillet 2018 !

Après deux années sans vote de
budget sinon un budget 2018 prorogé 2 fois et amendé à coups de décrets-lois,
le gouvernement espagnol est parvenu à se doter d’un budget 2021 en respectant un
calendrier irréprochable. Envoyé à Bruxelles le 10 octobre 2020, validé le 3
décembre par le Congrès des députés (chambre basse) et le 22 décembre par le
Sénat, le projet de loi de finances a été adopté en moins de 3 mois. Pourtant,
rien n’était acquis. Les dernières élections législatives de novembre 2019 (les
quatrièmes en 4 ans) n’ayant pas dessiné de majorité absolue au Parlement pour
le parti socialiste PSOE arrivé en tête, ni même pour les 2 premiers partis réunis
PSOE-UP (155 députés sur 350), le gouvernement de coalition de Pedro Sanchez a
dû chercher le soutien des petits partis indépendantistes et régionalistes pour
l’adoption de son budget. Après trois mois de négociations sur la base de
plusieurs milliers d’amendements, une large majorité est obtenue. Sur les 350
députés du Congrès, 188 issus de 11 formations politiques différentes ont voté
favorablement (155 de PSOE-UP, 13 de l’ERC et 6 du PNV). Il faut dire qu’un échec
politique aurait été mal venu tant les besoins et les attentes sont élevés et
les opportunités favorables.

Des financements européens
pour mener à bien la modernisation de l’appareil productif inscrite dans le
Pacte PSOE-UP de décembre 2019

Selon la Ministre des Finances
espagnole[2],
l’Espagne devrait recevoir sur la période 2021-2023, 79,8 milliards d’euros de
subventions européennes au titre du programme NextGenerationEU. Ce montant est supérieur de plus de 10 milliards
à ce qui avait été annoncé par la Commission au printemps 2020 (69,4 milliards,
soit une révision de 14,9 %) en raison de prévisions de croissance 2020 réalisées
à l’automne dernier plus pessimistes que celles réalisées six mois plus tôt, et
du passage en prix courants du montant exprimé initialement aux prix de 2018. La
révision concerne la dotation de la Facilité pour la Reprise et la Résilience
(FRR) qui passe de 59,2 milliards à 69,5 milliards, la subvention liée au
programme REACT EU demeurant à 10,3
milliards. L’Espagne devient donc le principal pays récipiendaire des fonds européens.
Il devance désormais l’Italie qui devrait recevoir 79,6 milliards (contre 76,1
milliards initialement annoncés), soit 4,4 % du PIB 2019, 2 points de moins que
l’Espagne. La dotation est garantie à hauteur de 70 % sur 2021-2022 (46,6
milliards)[3].
Le solde sur 2023 devra être réévalué en juin 2022 en fonction de la conjoncture
et la situation des finances publiques au regard des règles du PSC qui seront probablement
rétablies à cette date.

Pour bénéficier des fonds
européens, l’Espagne doit présenter, comme chacun de ses partenaires, son Plan
National de Reprise, de Transformation et de Résilience visant à stimuler la
croissance à court terme par l’investissement et la consommation[4],
et favoriser une « économie plus
durable, plus résiliente et préparée aux défis à venir », selon les
termes de la Commission. À terme, l’objectif du gouvernement est de relever la
croissance potentielle de 0,4-0,5 point pour atteindre plus de 2% par an d’ici
2030.

Alors que le taux d’absorption
des fonds européens est traditionnellement faible en Espagne, le gouvernement
souhaite cette fois accélérer largement les démarches. Aussi, dès le 20 janvier
(pour une date limite fixée au 30 avril), le gouvernement a déposé à Bruxelles
les 30 fiches du plan de relance présentant les projets d’investissements et
les lignes directrices des réformes envisagées dans le domaine de la fiscalité,
du marché du travail et des retraites, et destinés à assurer la transition du
pays. Il envisagerait même d’anticiper le déblocage des fonds de la FRR (prévu après
deux mois d’examen du plan de relance par la Commission) en finançant les
investissements par de la dette. Il faut dire que les besoins sont immenses
dans ce tissu productif marqué par l’importance des PME. Fin 2019, 53,5 % des
entreprises étaient le fait d’autoentrepreneurs, 40 % avaient entre 1 et 9
salariés et 5,5 %, entre 10 et 49 salariés, l’ensemble représentant la moitié
des emplois. Selon les intentions du gouvernement :

• 37 % des fonds sont destinés à la transition
  écologique (250 000 nouveaux véhicules achetés d’ici à 2023, installation
  de 100 000 bornes de recharge, transformation du système électrique pour
  100 % d’énergie renouvelable en 2050, réhabilitation de plus de 500 00
  logements pour une meilleure efficience énergétique) ;
• 34 % à la transformation numérique (avec un taux
  de couverture de 80 % de la population dont 75 % par la 5G, développement du
  télétravail pour plus de 150 000 emplois publics, formation pour plus de
  2,5 millions de PME, …) ;
• 30 % pour la Recherche-Développement,
  l’éducation et formation, l’inclusion sociale et territoriale.

Les grandes lignes des réformes ont
donc également été érigées. La nouvelle orientation de la réforme fiscale,
visant à une plus forte progressivité et davantage redistributivité[5],
est déjà inscrite dans le budget 2021 (voir plus loin). Les réformes sur le marché
du travail, encore très dual, et sur les retraites n’ayant pas encore été
débattues au Parlement ni avec les partenaires sociaux, elles restent à l’état
de principes qui devraient toutefois satisfaire les services européens.
Concernant la réforme du marché du travail, les principales mesures présentées visent
la généralisation de l’usage des CDI et le durcissement du recours aux CDD, le
renforcement de la flexibilité du temps de travail comme alternative aux CDD et
aux licenciements, la modification des politiques actives de l’emploi, la
remise en cause de la réforme de 2012 concernant les négociations collectives, un
programme d’emploi ciblé sur les jeunes (2021-2027) et la modernisation du
service publique de l’emploi (SEPE). La réforme concernant les retraites est
moins avancée, le sujet donnant lieu à davantage de tensions entre partenaires.
Ainsi, le gouvernement n’a pas inscrit dans le plan envoyé à Bruxelles sa
proposition de faire passer de 25 à 35 ans la durée de cotisations pour le
calcul des retraites.

Mais surtout, ce Plan National de Reprise, de Transformation
et de Résilience présenté à la Commission européenne et qui devrait donner
lieu au déblocage des fonds européens reprend exactement les termes inscrits
dans le Pacte Coalicion Progresista – Un nuevo acuerdo
para Espana signé en décembre 2019 entre les deux partis de la
coalition au pouvoir PSOE et UP-Podemos. Les premiers chapitres du document
insistent sur l’importance d’investir dans la transformation numérique, la
transition écologique, la R&D, la formation pour moderniser l’économie
espagnole et créer des emplois de qualité. Les subventions européennes
constituent une opportunité immense pour financer ce projet de transformation
de la structure productive espagnole, par le gouvernement de gauche.

Les mesures sociales inscrites
dans le Pacte financées par la hausse de la fiscalité

Au-delà des projets
d’investissements inscrits dans le plan de relance et financés par les fonds
européens, le gouvernement a amorcé dans son budget 2021 la réforme fiscale présentée
dans le Pacte et destinée à financer les mesures sociales annoncées ou déjà
prises. Comme on l’a dit, l’absence de majorité au Congrès des députés et au
Sénat a ouvert le champ aux négociations avec les petits partis indépendantistes
et régionalistes, et donc aux concessions pour obtenir le soutien des voix. Toutes
les mesures n’ont pas pu passer[6].
Au final, la réforme devrait rapporter à l’État 7,7 milliards d’euros[7],
soit 1,4 milliard de moins que ce qui avait été annoncé dans le PLF envoyé à
Bruxelles. Si l’on rajoute le maintien à 0 % de la TVA sur les masques
chirurgicaux, ce sont 3 milliards qui manquent pour respecter l’engagement de
déficit.

La réforme fiscale 2021 est
principalement concentrée sur les grandes entreprises et les hauts revenus.
Elle inclut :

• La baisse
  de 100 % à 95 % de l’exonération d’impôt sur les sociétés sur les dividendes et
  plus values reçus des filiales à l’étranger. Les 5% non exonérés sont
  désormais imposés au taux général de 25% (30% dans le cas des banques et des
  compagnies pétrolières). Cette mesure exclut pour trois ans les PME (entreprises
  dont le chiffre d’affaires est inférieur à 40 millions) (gain attendu de 1 520
  millions d’euros). Par ailleurs, l’État instaure un seuil minimum de l’impôt
  sur les SOCIMI (équivalent aux sociétés d’investissements immobiliers cotées -SIICs-
  en France) à 15 % (+ 25 millions) ;
• La hausse
  de 2 points de l’IRPP sur les revenus supérieurs à 300 000 € et de 3
  points sur les revenus de l’épargne supérieurs à 200 000 € (le taux passe
  de 23 à 26 %) (gains 490 millions). Cette mesure devrait concerner les 36 200
  particuliers aux revenus les plus élevés (soit 0,07 % des contributeurs selon
  le Ministère)[8] ;
• La baisse de 8 000 à 2 000 euros du seuil
  d’exonération de l’IRPP sur les placements individuels en fonds de pension privés (+ 580 millions) et le relèvement de 8 000
  à 10 000 euros du seuil d’incitation pour les entreprises ;
• La taxe sur les primes d’assurance passe de 6 à
  8 % (+507 millions d’euros) ;
• La hausse de la TVA sur les boissons sucrées et édulcorées, hors produits laitiers de
  10 à 21% (le gain attendu est passé de 360 millions) ;
•  L’introduction d’un impôt sur les transactions
  financières pour les entreprises ayant un capital supérieur à 1 milliard
  d’euros, de 0,2 % (taxe Tobin) ainsi
  que d’une taxe sur l’économie numérique de 3 % (taxe GAFA). Ces taxes devraient rapporter respectivement 850 et 968
  millions d’euros. Adoptées en 2020, elles sont entrées en vigueur le 16 janvier
  dernier ;
• La fiscalité
  verte se met en place avec la création d’un impôt sur les plastiques à
  usage unique (+ 491 millions) combinée à d’autres mesures (impôts sur les déchets,
  …) (+ 861 millions) ;
• Enfin, des mesures de lutte contre la fraude fiscale sont engagées pour un gain attendu
  de 828 millions.

Ces recettes fiscales supplémentaires
sont destinées à couvrir les dépenses sociales, notamment le Revenu Minimum Vital introduit en juin
2020 pour réduire la pauvreté et favoriser l’insertion sur le marché du travail.
Environ 850 000 familles sont concernées (2,3 millions de personnes, 17 %
de la population). Le montant de l’aide est compris entre 462 euros par mois pour
une personne vivant seule et 1 015 euros pour une famille. Les retraites et
salaires des fonctionnaires seront revalorisés de 0,9 %, les prestations non
contributives de 1,8 % et l’indicateur de référence utilisé pour déterminer
l’éligibilité à de nombreuses prestations sociales (IPREM) de 5% (il était gelé
depuis 2017). L’autre mesure phare concerne l’aide à la dépendance dotée de 600 millions supplémentaires et l’éducation. Par contre, l’objectif de
porter le salaire minimum (SMI) à 60 % du salaire moyen à la fin de la
législature (entre 1100 e 1200 € par mois en 2023) est momentanément suspendu.
Après la hausse de 20 % en 2020, le SMI demeure donc à 950 euros par mois sur
14 mois. Les salaires des membres de l’exécutif sont gelés cette année.

Au final, après de longues années
d’instabilité politique, on peut espérer que le gouvernement de coalition en
place continue de trouver les ententes nécessaires au sein des différentes
formations politiques espagnoles pour profiter des opportunités favorables et
ouvrir des perspectives nouvelles et constructives, dans un contexte
particulièrement difficile.

---

[1] Pour une
analyse plus fine de la crise, on pourra se reporter au Policy
Brief OFCE de Hervé Péléraux et Sabine Le
Bayon : « Croissance mondiale confinée en 2020 », n° 82 du 14
janvier 2021.

[2]
L’information doit être validée par le Parlement européen au cours des
prochaines semaines.

[3] Nous ne
disposons pas de la répartition des nouveaux montants sur 2021 et 2022. Nous
savons par contre que sur les 69,437 milliards prévus initialement sur la
période 2021-2023, l’État devait recevoir 26,634 milliards en 2021 dont 2,436
milliards du fonds REACT EU, destinés
à l’achat de vaccins. Sur les 26,634 milliards reçus, l’État reversait 10,8 milliards
aux régions qui doivent recevoir par ailleurs 8 milliards de REACT EU pour renforcer leurs systèmes
sanitaire et éducatif.

[4] Sur la
base d’un multiplicateur moyen de 1,2, le gouvernement a estimé dans le Projet
de loi de finances envoyé à Bruxelles l’impact du plan de relance sur la
croissance à 2,5 points en 2021. Sous des hypothèses moins favorables (rythme
d’absorption plutôt lent des fonds européens passés, complexité dans la gestion
au niveau des régions, …), la Banque d’Espagne l’estime en janvier 2021 à entre
1 et 1,6 point.

[5] En 2018,
le rapport entre le revenu moyen des 20 % les plus riches et celui des 20 % les
plus pauvres est de 5,9 en Espagne contre 4,6 en France selon l’OCDE.

[6] Ainsi,
la hausse de l’impôt sur les institutions privées scolaires et de santé a été
retoquée avant même d’être présentée au Congrès des députés et la hausse de la
fiscalité sur le diesel (+3,8 centimes par litre à 34,5 cts contre 40,07 sur
l’essence) a dû être abandonnée. Ces mesures devaient rapporter respectivement
967 et 500 millions d’euros.

[7] En
concept de caisse, les recettes passent de 6,847 à 5,635 milliards en 2021 et de
2,323 à 2,135 milliards en 2022.

[8] La
mesure marque un recul assez net par rapport aux engagements du Pacte. En effet
était prévue une hausse de 2 points de l’IRPP sur les revenus > 130 000
€ et de 4 points sur les revenus >300 000 €, et de 4 points sur les revenus
de l’épargne > 140 000 €. Une hausse d’1 point sur l’ISF était inscrite
pour les patrimoines supérieurs à 10 millions d’euros.

by A. Benramdane, S. Guillou, D. Harrich, and K. Yilmaz

Economies have been dramatically affected by the pandemic of Covid-19 in 2020 (OFCE, 2020). In response, several emergency measures have been undertaken by governments to support the people and the firms that were directly and strongly hit by the lockdowns. After the first shock in spring 2020, which had an international dimension, all economies experienced a decline in their production which jeopardizes their future and the wellbeing of their population. In the near future, bankruptcies and unemployment are expected to increase and the slowdown of private investment will minor both quantitatively and qualitatively the future capacities of production. Meanwhile, the huge rise in public debt will complicate the States’ ability to invest and promote long term growth through public investment. To cope with this dismal future, in addition to emergency measures, many governments have implemented recovery plans to boost and support the economy and to sustain a return to previous levels of wealth. Some governments try, through the recovery measures, to orient their future growth toward specific objectives. In the EU, the Resilience Recovery Facility (RRF), which aims to finance part of EU members’ plan, is adopting this stance by demanding that part of member’s plan will include at least 20% of measures dedicated to digital improvement and 27% dedicated to green investment.

This post is focused on the technological dimension of recovery plans designed to face the downturn triggered by the Covid-19. By technological, we mean what is related to R&D, innovation and digital technology. Our concern is associated with the fact that R&D investment as well as technological enhancements are fundamental seeds of future growth. They are necessary to ensure sustained growth under the paradigm of globalized competition where education, technology, and intellectual property are the materials of future comparative advantages (Haskel and Westlake, 2017).

Our
interest in the technological dimension of EU recovery plans is also bound to
the duality of the COVID-19 shock regarding technology. Indeed the COVID-19
entailed both a negative and a positive digital shock.

Negative
because the economic crisis will lead firms to cut into their R&D spending
which will affect negatively the nature and the amount of capital. There is
indeed a risk that the smallest investors will cut into their R&D expenditure
as well as their digital investment because of the lack of cash and the rise in
debt. But meanwhile, the lockdowns fostered the use and adoption of digital
tools to work, to organize, to produce and to sell. There are some digital
firms which are benefiting a lot from the constraints imposed to the economy by
the sanitary measures. The huge rise in share price of firms from tech and
e-commerce sectors relative to more traditional sectors witnessed the division
which is fracking economies. Given the leadership of those firms in world
R&D investment, the latter are likely to be sustained by them, but
traditional industries such as car, airplanes and smaller actors are likely to
disinvest by lack of cash and rise in uncertainty. Moreover, letting the
biggest ICT, digital and platform firms to drive the R&D will accentuate
their leadership and expansion and be detrimental to competition.

Crises
always divide unevenly the population of firms between winners/leaders and the losers/followers
by giving larger market shares to the leaders which usually enter crises with
larger financial means and other organizational buffers. But the nature of this
crisis exacerbates the effect and highlights the frontier between digital users
and producers and the rest of the firms. The only way to balance the superpower
of digital giants is to reinforce the digital dimension of the rest of the
economy. In addition, numerous studies established the existence of a digital
dividend which means that increasing the digital intensity of the economy is
helping to push growth (see for instance, Sorbe et al., 2019).

The
direct political benefit of a digital orientation is weak, and the returns of
investment in technology are not immediate and will not push growth in the
short term. Hence, although governments might not be enticed
with such orientation of their plans, they are expected to
tackle the future needs for mastering digital technology. Recovery plans should
account for the need for future growth to self-sustain and it explains the
position of the EU.

This
post aims to explain and evaluate the technological dimension of main members’
recovery plans within the EU framework of the RRF.

It
shows that the 20% share recommended by the EU is not fully respected by
Members’ plan. Germany is clearly the country which is allocating a higher
weight to technology than other countries. Italy, while lagging behind in
matter of R&D, productivity and digital indicators, is privileging
emergencies expenses and France is mixing the two, pushing green technology.

The EU stance in favor of digital

In July 2020, the EU Council has agreed to create a €807 (or €750 in 2018 euros) billion Covid-19 recovery fund titled  “Next Generation EU” in addition to the long-term budget of €1 211 billion.

The
EU plan is mostly a framework with an amount of money to finance EU members’
plan after request. It is less of a Keynesian stimulus style than of a
long-term structural reform plan. The final form of the EU plan was the result
of the debates around the respective share of loans and subsidies and about the
conditionalities to associate with the financing. Conditionality was hugely
debated within the EU council.

The
2 pillars of the EU plan are digital and green orientations which should drive
the investment projected by countries’ plan.

The
digital pillar is associated with the long promotion of R&D and innovation
throughout EU policies, goal which was clearly established in the Lisbon Agenda
of 2000. The latter had the ambition to make the EU, by 2010, « the most
competitive and dynamic knowledge-based economy in the world ». This
ambition was associated with the objective of R&D spending reaching a 3%
share of GDP. While the weight put specifically on the digital enhancement is
new, it is inspired by the EU’s long-held belief
in the power of technology to increase potential growth.

Regarding
R&D the objectives have been matched only by Germany; Italy and
France did not. The ratio of R&D spending to GDP reached a mere 1.43%
for Italy in 2018. France performed slightly better than Italy by keeping this
ratio at 2.19% percent in 2018, still below the target of 3%. Despite the
failure to reach the Lisbon’s goals, the EU has always fostered R&D
policies with a generous financing budget and a very flexible monitoring of
State aids dedicated to encouraging research and innovation.

For
the last 10 years, China joined the United States as a source of challenging competitors
to EU companies. The EU is increasingly lagging behind concerning digital
activities from e-commerce, e-finance to cloud services. The need for
digitalization to help the economy and the SMEs cope with the new digital turn
of branches of the economy is motivating the EU digital policy. Regarding
digital indicators (OECD digital indicators), Italy is lagging behind in ICT
adoption, e-commerce or R&D intensity while France and Germany are very
close to each other.

Green
objectives came later in the EU policies but are more and more central and
invade all areas up to R&D for which an increasing part has to be dedicated
to the fight against climate change. The new EU commission (from May 2020
elections) presided by Ursula Von der Leyen has launched a green new deal and
planned to achieve carbon neutrality by 2050.

The
next multiannual long-term budget for 2021-2027 is
divided into 2 parts: the long-term budget (or the multiannual financial
framework) of €1 211 billion and the NGEU (Next Generation EU) of €807 billion
(in current euros). The Resilience Recovery Fund is part of the EU budget for
the next 6 years. The RRF is taken from the NGEU and amounts to €724 billion.[1]

To
benefit from the RRF, EU countries have to present a recovery plan with respect
to the economic recommendations made by the EU Commission in the last semester.

Besides
the RRF, the multiannual budget is distributed into 7 headings. In the previous
multiannual budget, the Competitiveness heading (now named “Single market, Innovation
and Digital, SID”) – which includes the R&D funding Horizon 2020 – had 20%
of the budget. In the next multiannual budget, the share of the whole budget
dedicated to the heading SID — which includes innovation and R&D — has
increased. As of the end of 2020, the budget for SID is €143.4 billion (MMF
plus €5 billion from NGEU) of which Horizon Europe is €84.9 billion and Digital
Europe Program is 6.761 billion.

On
the green side, the budget is not under a single heading. Members committed
themselves to spend 30% of the next budget to the fight against climate change.
To match the 30%, financings are affected to the green objective weighted
conditionally on their objective. A weight of 1 is affected to measures 100%
dedicated to climate concerns.

Technological
orientations of main EU members’ plan

Germany
has been of great influence in the greening of EU policies. Angela Merkel,
dubbed the “climate chancellor”, definitely gave a green direction to
the German economy, abandoning nuclear energy and investing a lot in green
energies.

Meanwhile, the government was more recently concerned by technological challenges and Chinese competition which may threaten its leadership in manufacturing. Germany’s Post-Covid Recovery Plan was set under the umbrella of the country’s High-Tech Strategy 2025 (HTS 2025) which was decided in September 2018. The latter was aiming to increase the share of R&D spending to 3.5% of its GDP. The implementation of a research and development tax credit, imitating the French one, was an additional step in its alignment on other countries R&D support (see Guillou and Salies, 2020). In 2018,  3.13% of GDP, or €105 billion, was spent on R&D. COVID crisis aside, Germany has already committed to the ambitious goal of raising R&D Investment as a share of GDP to 3.5%, which will be an estimated €168 billion by 2025.^[2]

The way Germany is hoping to achieve this goal is by revamping and overhauling its incentives on investment. Given that 70% of German R&D comes from private investments, the German state is trying to create a framework that provides private enterprises and individuals the freedom to innovate^[3]. For example, the recently created Agency to Promote Break-Through Innovation will provide insurance to scientists and businesses who undertake cutting-edge disruptive innovation. Given the inherent risk to R&D, this insurance is meant to guarantee that individuals worry less about the risk and focus more on achieving breakthrough results^[4]. Similarly, SMEs typically do not undertake R&D given the expenses associated and the difficulty in capturing the returns on investments. This is why the German government launched its Transfer Initiative Program, that will help SMEs turn the fruits of their research into tangible marketable products, while also providing businesses with less than 100 employees grants that cover up to 50% of their incurred R&D costs.^[5]

France
has dedicated large sums to support its firms’ R&D with the most generous
support among OECD countries. France praises itself with maintaining a high
level of public investment in R&D, notably when it comes to the energy
sector. In 2019, spending dedicated to the energy sector (€1163M) progressed by
5% compared to 2018, mostly focusing on nuclear energy (€732M) and renewables
(€324M). The share dedicated to fossil energy has now fallen to represent only
1% of total R&D financing. Among G7 countries, only Japan spends more as a
percentage of GDP when it comes to public spending dedicated to R&D in the
energy sector.

R&D
spending in the green sector in France is also a priority of the France Relance
recovery plan. Out of the €30 billion dedicated to ecology, approximately 6.5 billion
euros are planned to be dedicated to R&D in green technologies and the
decarbonation of multiple industries (see details in the attached table). The
Fiscal Monitor of the IMF released in October showed that France was the
country within G20 with the highest share relative to GDP of its plan dedicate
to climate issues (IMF, 2020, page 24).

While
ecology is a major concern of the recovery plan, the energy transition towards
renewable energy has been a goal since the Paris Accord. In 2019, the
Parliament had adopted the law “Loi Energie-Climat” to aim at achieving carbon
neutrality by 2050, in line with the European Union. Yet, the Commission for
Economic Affairs announced on November 12, 2020 that the budget for 2021,
including the recovery plan France Relance, will be insufficient to achieve
this goal.

In
Italy the recovery plan was decided in a tough political context and very
narrow budgetary marge de manœuvre. The Italian Prime Minister Giuseppe Conte seized the EU funding as “an opportunity to
build a better Italy” by promising the nation that no single cent will go in
waste. This promise comes in the wake of a lingering economical recession as Italy was one of the most affected EU
countries by the Great Recession of
2008 and the Sovereign Debt Crisis of 2011.

In a
calculated move to add more seats to his coalition, the Prime Minister Conte
has resigned on 26 January upon disputes with the opposition on the use of the
EU funds to fight against the coronavirus crisis. His promise of “building a
better Italy” in June 2020 is at stake upon this new decision that caused yet
another political instability in the country.

Since
1995, the country maintained its government debt to GDP ratio over 100%,
contrary to the 60% level set by the Maastricht criteria. Moreover, the country
was strikingly hit by the Great Recession.
Italy’s GDP shrunk by 5.28% in 2009, and in fact
the average annual real growth per capita between 1999-2016 was 0 percent.
Moreover, unemployment soared to 1970-80 levels of
12.7% in 2014. Overall, these crises have aggravated the social, territorial, and gender inequalities, and also
resulted in an outflow of skilled
young workforce. Many of these weaknesses are tied to technological and
educational gaps. For instance, Italy’s
R&D spending in 2017 stayed at 1.33% of the GDP compared to the EU average
of 1.96 %, 2.22% for France and 2.93% for Germany (source OCDE). Italy’s annual
GDP growth of 0.343% in 2019 has also underperformed below the EU average of
1.554% in the same year. Antonin et al. (2019) underlined that Italy was
trapped into a repetitive slowdown for structural reasons such as the
North-South dualism, the small size of companies and a large share in low-tech
sectors, which all affect negatively its productivity growth.

Digital
dimension of Recovery plans

Most
countries implemented measures to face the economic urgencies. Then, given how
strong their economies were affected, they had to implement recovery measures
and submit plans to the EU in order to benefit from the RRF subsidies and loans.

In
Table 1, we list the amount of the total recovery plan per country and the part
that is dedicated to « technology, innovation and R&D »
investment (Tech. part). We list the « tech » characteristics of this
part which may differ by country and last, we give the period during which the
amount is expected to be spent. Green investment could also include R&D
investment. We tried to retrieve the R&D content of policies which primary
aim is not R&D.

     Germany passed its  Konjunkturpaket (known commonly as the « Wumms » Recovery Plan) on the night between June 3rd and June 4th.[6] The €130 billion project (or 3.8% of German GDP) covers three main sectors of the economy, and by and large is centered around the consumer.^[7] Many elements of the Wumms plan are dedicated to increasing consumer confidence, boosting consumption, and raising aggregate demand. As such: 

• €32.5 billion are going to directly benefits consumers and households in two main ways. Firstly, households will benefit from a child bonus (EUR300 per child), totaling an estimated €5 billion. In addition, all German consumers will benefit from the €27.5 billion  VAT cut that will lower VAT rates from 19% to 16%.^[8] This measure will come into effect in the second half of 2020;
• €25 billion is earmarked for the worst impacted sectors — hotels, restaurants, bars, and clubs — that were forced to close from June to August. Moreover, these corporations are set to benefit from corporate tax relief valued at €13 billion;

• Finally, €50 billion is being spent on preparing Germany for the future, particularly taking the shape of incentives to increase R&D investments in cutting edge green components. Once again, the consumer is central as the plan includes grants to increase the affordability of Electrical Vehicles to the average German. The Deutsche Bahn will be given €5 billion in equity to allow for the modernization and electrification of its rail network, while the fleet of buses in Germany’s public transportation grid will be upgraded to more sustainable models. Municipalities and public institutions are being given €10 billion to help fast-track the modernization of public transport infrastructure.[9]

The
German government has specified a share of €50 billion towards R&D and
Green transition efforts in their Wumms package. While the R&D-share of
total recovery is high, it must be remembered that Germany already has a
complementary R&D Strategy (High-Tech
Strategy 2025) previously presented.

Called
“France Relance”, the French plan ambitions to revert back in 2022 to levels of
growth and economic activity similar to those achieved prior to the crisis. It
was initially announced by President Emmanuel Macron on July 14^th, and
later officially presented on September 3rd by prime minister Jean Castex. It
is part of the total state budget, exposed in the “Projet Loi de Finance 2021”
and amounts to 100 billion euros spread over 5 years, until 2025. The plan has
three main targets, and the 100 billion euros are distributed accordingly:

• €30 billion for the environmental
  transition
• €35 billion for competitiveness
  and innovation
• €36 billion
  for social cohesion

The
first and second items have R&D targets and the second has a specific
objective of digitalization.

The
digital share is coming from the sum of R&D-oriented & green measures
included in all three parts of Plan France Relance, which is also included in the
Program for Investments of the Future (Programme d’Investissements d’Avenir,
PIA). Indeed, in parallel to the French “plan de relance”, France has announced
a fourth Program for Investments of the Future (PIA) that will serve to finance
a major part of the digital and green innovation and research components of the
plan France Relance.

Out
of the 20 billion euros of the PIA, 11 billion euros are specifically dedicated
to the France Relance plan over five years. This amount is divided into four
categories of spending:

• Green technology and innovation:
  3.4 billion euros dedicated to the development of green technologies and
  sectors, specifically when it comes to green hydrogen, recycling,
  biotechnologies, green transition of industries, and improving the resilience
  of cities to climate and health risks.
• Economic resilience and
  sovereignty: 2.6 billion euros dedicated to support the development of key
  digital industries (cybersecurity, cloud, digital health system, bioproduction
  of innovative therapies…)
• Support ecosystems of research,
  innovation, and higher education: 2.55 Billion euros
• Supporting businesses engaged in
  innovative industries: 1.95 billion euros dedicated to finance and cover the
  financial risks inherent to their R&D plans in order to support further
  bold innovative projects.

In
addition to the PIA, complementary measures include:  decarbonation of key industries (aeronautic,
automobile, railway…) (1.2 bn); the development of green hydrogen (2 bn);
preserving jobs in the R&D sectors (0.3 bn); Strengthening the resources of
the National Research Agency (ANR) (0.4 bn). The sum amounts to €14.4 billion. These
ambitious goals have to tackle companies’ own trajectories which may be in
contradiction in the short run, such as the recent decision of Sanofi to
eliminate 364 positions

Italy
has presented the National Recovery and Resilience Plan (Piano nazionale di resilienza e rilancio) on
15 September to commit to the condition from the EU to submit a draft proposal
for the use of COVID-19 funds. The final draft is to be decided by January
2021.

Three
strategic lines for recovery:

• Modernization of the country:
  efficient, digitized, and with less red-tape public administration that truly
  serves the people, creating an environment suitable for innovation, promote
  research, and increase productivity and quality of life;
• Ecological transition: decreasing
  greenhouse gas emissions in accordance with the EU Green Deal, increase the
  energy efficiency of production chains and transition to produce environmentally
  friendly materials, reforestation, and investment in sustainable agriculture;
• Social and territorial inclusion,
  equality of gender: reducing inequalities, poverty, and gaps in access to
  education and public services especially in the South, strengthening the health
  system, improving the inclusion of women in all areas of workforce and
  administration.

The
amount and specific measures are not yet been displayed with details. Regarding
Italy, of the €51.2 billion that the government has allocated for digital
investments, €2.5 bn are allocated for “Digital & Green Skills.” However,
the Italian plan has a separate “green” segment where 62.4 billion euros are
allocated.

Conclusion

The
R&D has long been a priority in the agenda of the EU, and the only
industrial policy that was unlimited. Obstacles in achieving the Lisbon Agenda,
dated from 2000, have been diluted into institutional and economic problems but
R&D and technology have relentlessly been flagship policies put forward by
the EU commission. More recently the green objectives and the carbon neutrality
have gained momentum and R&D financing is more and more in association with
environmental innovation. This is for instance the case in the battery project.
Nevertheless, the technological dimension of EU policies is oriented toward the
digital dividend in accordance with the new commissioner Thierry Breton in
charge of the “Single Market, Innovation and Digital” heading. Coherently the
EU is pushing members to invest in the digital dimension of their economy. But
we observed that the members are not as ambitious as the EU would expect in
this respect. Germany is one of the few members to commit to engage massive
investment in digitalization, but it is in coherence with pre-COVID commitments
the country took. The EU RRF orientations are yet insufficient to trigger
digital convergence.

References :

Antonin C., M. Guerini, M. Napoletano, and F. Vona (2019), “Italie, sortir du double piège de l’endettement élevé et de la faible croissance”, Policy Brief OFCE, No 55, 14 May. https://www.ofce.sciencespo.fr/pdf/pbrief/2019/OFCEpbrief55.pdfhttps:

European Commission (2020), Commission Staff Working Document, Guidance to Member States Recovery and Resilience Plans: https://ec.europa.eu/info/files/guidance-member-states-recovery-and-resilience-plans_en

European Council (2020), Final conclusions, July.

The Economist (2019), “Emmanuel Macron in His Own Words (English).” , The Economist Newspaper: https://www.economist.com/europe/2019/11/07/emmanuel-macron-in-his-own-words-english

Guillou, S. and E. Salies (2020), L’Allemagne prise dans l’engrenage du CIR, Juin, Blog OFCE.

“GDP
Growth (Annual %) – European Union, Italy.” Data,
data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=EU-IT&most_recent_year_desc=false. 

Haskel and Westlake (2017), Capitalism without capital, Princeton University Press.

IMF (2020), Fiscal Monitor, Policies for the recovery, chapter 1, october.

“Italy
GDP Annual Growth Rate1961-2020 Data: 2021-2023 Forecast: Calendar.” Italy
GDP Annual Growth Rate | 1961-2020 Data | 2021-2023 Forecast | Calendar,
tradingeconomics.com/italy/gdp-growth-annual. 

Sorbe
et al. (2019), “Digital dividend:
Policies to harness the productivity potential of digital technologies”, OECD working paper.

Algebris Investments  (2020) “The Italian National Recovery Plan: What Do We
Know?” Algebris Investments, 25 Sept. 2020, www.algebris.com/policy-research-forum/the-italian-national-recovery-plan-what-do-we-know/. 

---

[1] In
turn the RRF is divided into subsidies (52%) and loans (48%). The RRF billions
are to be spent between 2020 and 2023. Seventy percent of the RRF subsidies
will be allowed to EU members before 2022 with respect to 2019 population,
gross domestic income per head and unemployment rate. The thirty percent left
will be allocated to EU members in 2023 conditional on the crisis impact on the
member’s economy.

[2] https://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Publikationen/Wirtschaft/2019-annual-economic-report.pdf?__blob=publicationFile&v=6

[3] https://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Publikationen/staerkung-von-investitionen-in-deutschland-en.pdf?__blob=publicationFile&v=1

[4] https://www.bundesbericht-forschung-innovation.de/files/BMBF_BuFI-2020_Hauptband.pdf

[5] https://www.bundesbericht-forschung-innovation.de/files/BMBF_BuFI-2020_Hauptband.pdf

[6] See  DAP,
Perspectives économiques 2020-2021 d’octobre 2020, Part I.2, Revue de l’OFCE,
168, 2020.

^[7]https://www.allianz.com/en/economic_research/publications/specials_fmo/2020_09_18_durationrisk1.html

^[8]
https://de.reuters.com/article/healthcoronavirus-germany-stimulus-idUKL8N2DG3XU

[9]
https://www.lemoci.com/wp-content/uploads/2020/09/20200917_comparison-fr-de-stimulus_final.pdf

par Pierre Madec et Hervé Péléraux

L’Observatoire
Français des Comptes Nationaux (OFCN)[1],
dont la session 2020 s’est déroulée le 26 novembre dernier, s’est tenue cette
année dans un contexte conjoncturel inédit, celui de la crise de la Covid-19,
et a fait l’objet d’une analyse détaillée[2].
Marquée par la mise en place d’un confinement strict au printemps, puis d’un
allègement des restrictions à l’été avant l’apparition d’une deuxième vague épidémique
à l’automne qui a incité les autorités à durcir à nouveau les limitations (notamment
de déplacement) au quatrième trimestre, l’activité durant l’année 2020 a été
extrêmement heurtée.

Cette situation
a accru considérablement la volatilité de l’activité : le PIB s’est
effondré au deuxième trimestre pour rebondir spectaculairement au troisième. Cette
volatilité, dont les déterminants n’avaient pas disparu, s’est logiquement
transmise aux prévisions émises par le panel pour 2020, 2021 et 2022.

Les prévisions
pour l’année en cours sont en général assez consensuelles car l’information
disponible au moment où elles sont élaborées (à l’automne) est suffisante pour
ôter une grande partie de l’incertitude à l’exercice. Cette fois, les
prévisions pour l’année en cours divergeaient sensiblement car le chiffrage de
la croissance sur l’ensemble de l’année 2020 dépendait de la prévision émise
pour le quatrième trimestre. En pleine recrudescence de l’épidémie et en
période de reconfinement à partir du 30 octobre, cette prévision est apparue implicitement
comme une source de divergence au sein du panel. Deux points de pourcentage
séparaient ainsi l’institut le plus optimiste et le plus pessimiste,
élargissant l’éventail des prévisions de croissance en moyenne annuelle pour
2020 de -9 à -11 %.

Les
perspectives affichées pour 2021 et 2022 étaient tout aussi peu consensuelles. Les
inconnues sont en effet nombreuses. Elles portent sur la capacité de rebond de
la demande envisagée par les instituts, et notamment sur le processus de
dégonflement de l’épargne accumulée par les ménages en 2020, mais aussi sur la
capacité de l’offre à y faire face selon qu’elle aura subi des dommages plus ou
moins importants du fait de l’arrêt plus ou moins strict des activités au cours
de l’année. Signe de ces difficultés à construire des prévisions au temps de la
Covid-19, les taux de réponse des instituts aux différentes variables
macroéconomiques étaient plus faibles qu’à l’accoutumée, en particulier le RDB
et le taux d’épargne des ménages ou les composantes de l’investissement.

Si les
prévisions sont peu consensuelles quant à leur chiffrage, quasiment tous les
instituts s’accordaient sur la persistance de pertes d’activité par rapport à
la situation d’avant-crise, même encore à l’horizon 2022. En prenant pour point
de référence le niveau du PIB de 2019, les instituts n’anticipaient pas en
moyenne un retour à la situation d’avant-crise, l’écart du PIB à son niveau de
2019 restant négatif de 1 % à l’horizon 2022 (lignes bleutées sur le graphique).
Comme pour la prévision du taux de croissance du PIB, les écarts-type étaient
importants et l’écart entre les prévisions extrêmes spectaculaire en 2022, avec
l’institut le plus pessimiste qui voyait le PIB inférieur à son niveau de 2019
de 2,6 % et le plus optimiste qui anticipait un écart, cette fois positif, de
0,4 %.

L’estimation de ces écarts par rapport au niveau de 2019 suppose toutefois que le PIB soit resté stable à l’horizon des prévisions. Or, en l’absence de pandémie, le PIB aurait continué à croître. L’évaluation plus précise du « coût de la crise » devrait donc inclure cette trajectoire de croissance et non pas seulement la stabilité depuis le point fixe de l’année 2019. Chaque institut est ainsi comparé à sa prévision pour les années 2020 et 2021 élaborée à l’automne 2019. Ici, les pertes d’activité selon la moyenne des instituts s’élèveraient à -7,1 % en 2021, soit 2,6 points de moins que l’écart évalué par rapport à 2019 (-4,5 points), avec à nouveau des divergences notables entre les plus optimistes et les moins optimistes. Ces constats tissent donc la toile de fond, inquiétante, de pertes d’activité persistantes de l’économie française.

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[1] Seize instituts ont contribué au panel de l’OFCN : la
Banque de France, le ministère de l’Économie et des finances, l’INSEE, la Commission
européenne, l’OCDE, le FMI, l’OFCE, Rexecode, BNP Paribas, Citigroup, le Crédit
agricole, Exane, ING, Pair Conseil, HSBC et Natixis.

[2]
Voir Madec P. et Péléraux H, « L’économie
française en 2020-2022 selon le panel des prévisionnistes de l’OFCN »,
OFCE
Policy Brief, n°84, 29 janvier 2021.